发改委：农民进城"不及预期"将探索土地退出新机制

（原标题：发改委称农民进城落户“不及预期” 将探索土地退出新机制）

大城市不容易进入，小城市不愿意进入。

目前，在农民工进城落户上，国家发改委坦言进度不如社会预期。

7月11日，国家发改委规划司有关负责人就《国家新型城镇化报告2016》接受采访时指出，目前农民实际进城落户进程不及社会预期，最主要原因是农民不舍得附加在农村土地上的各种权利。今后需要探索一种机制，让这种权利有变现或自愿有偿退出的渠道和制度安排。

这位负责人指出，今年的重点工作，就是针对这些问题来部署的。

为此，下一步要督促各地研究出台全面落实人地挂钩、人钱挂钩政策的具体实施办法和细则，继续探索进城落户农民农村“三权”维护和自愿有偿退出机制等。

据国家发改委提供的数据，近三年，户籍人口城镇化率、常住人口城镇化率分别累计提高了5.5个、3.62个百分点。2016年进城落户约1600万人，常住人口城镇化率达到57.35%，户籍人口城镇化率达到41.2%，分别比去年提高1.25个、1.3个百分点。

21世纪经济报道记者了解到，2016年常住人口城镇化率比户籍人口城镇化率高16个百分点以上。这意味有1亿多人在城市生活，但是并未拥有城市户籍。

农民进城落户不如预期

愿意进城上班，不愿意落户，这是一些农民的选择。

一名中部省份农民工告诉21世纪经济报道记者，在本省范围内，无论是在省会城市，还是县城，抑或是乡镇，子女都可以上学并参加高考。“这一点有没有城市户口没有影响。”

另外，随着农村的土地价值越来越高，进城落户的“性价比”也逐渐降低。

另一个关键是，许多城市在出台人才政策的时候，多向高学历人士倾斜。

发改委规划司负责人指出，截至去年底，全国所有省（区、市）包括新疆生产建设兵团都出台了户籍制度改革意见。但这还只是解决了一部分人的落户问题，实际落户进程不及社会预期。

背后原因主要有三点：第一，各地过多考虑落户后增加的短期成本，而忽略敞开户籍大门带来的人口红利和远期收益。现在城市之间的竞争越来越体现在人力资本的竞争，这个人力资本既包括高端人才，也包括普通白领和蓝领阶层。

第二，虽然去年有关部门出台了人地挂钩、人钱挂钩配套政策，但政策完全落地、真正发挥激励作用还有一个过程。

第三，农业转移人口市民化是一个自然历史过程，也是农业转移人口自愿选择的过程。近年来，随着农村各种条件逐步改善、城乡公共服务差距越来越小。

中国农科院农业所所长王东阳认为，“农民工即使在城市买房，如果没就业，也会成为一个负担。而很多小城市就业机会不多，农民进城还是比较难。”

他同时指出，“现在农村土地升值，虽然收益不高，但可以保证基本的吃饭。”

南开大学教授关信平则认为，目前很多城市的房价已经很高。“有些地方即使愿意去，城市也有限制。农民去哪要看能带来多少实惠，一些中小城市不落户不影响孩子上学和看病等问题，所以转户口意义不大。”

退出土地将有制度安排

如何解决农民工进城落户难的问题？

发改委规划司负责人指出，下一步将督促各地严格按照国家户籍制度改革系列政策文件要求，根据不同类型城市，全面放宽重点群体落户限制，不能以农民工不愿意落户作为提高落户门槛的借口。

同时，督促各地研究出台全面落实人地挂钩、人钱挂钩政策的具体实施办法和细则，国家有关部门也将加大财政资金和土地指标的奖励支持力度，合理分担地方农业转移人口市民化的成本。

继续探索进城落户农民农村“三权”维护和自愿有偿退出机制，稳妥推进农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款试点。

而对于那些暂时不具备落户条件的农业转移人口，要通过居住证制度来解决他们的市民待遇问题，今年的主要工作是督促尚未实施居住证制度的省（区、市）尽快出台具体实施办法，并组织开展居住证实施情况检查，确保各地区居住证领取门槛不高于国家标准、享受的各项基本公共服务和办事便利不低于国家标准。

中国社科院农村发展所研究员李国祥指出，关键是农民承包地和宅基地的补偿和优惠政策。“如果对农民工进城的补偿太低，农民自身是不愿意的。”

他指出，补偿标准想要全国统一标准做不到，地方政府必须根据具体实际来调整。“农民工放弃农村户籍，要让他们有充分的就业，买得起房，稳定居住条件。”

此外，截止到今年2月底，全国只有16个省份出台了省级财政支持农业转移人口市民化的政策，4个省份出台了“人地挂钩”实施办法。发改委人士指出，由于市民化成本分担机制没有建立，地方积极性没有调动起来。

21世纪经济报道记者了解到，目前发改委也预备培育发展城市群和新生中小城市，进而推动农民工就业。

发改委下一步将编制实施城市群规划，全面完成全国城市群规划编制工作。今年要编制完成粤港澳大湾区等5个跨省区城市群规划，指导地方开展省域内城市群规划编制。

另外，还要推进城市群一体化发展，强化基础设施和公共服务共建共享。提高三四线城市和特大城市间基础设施的互联互通，提高三四线城市教育、医疗等公共服务水平。规划布局中心城市，开展国家中心城市研究。

关信平指出，除了京沪等一些难以接纳更多人口的城市外，其余的城市应该采取自由落户的方式。“今后的改革政策需要一步步的开放。比如，农民工居住达到一定年限后便可落户。”