今年7月，祁连山南路桥下北侧的一段苏州河步道贯通开放，美好的滨水公共空间令附近的上河湾、馨越公寓等小区的居民们欣喜。但居民们在休闲体验中，很快发现了一些不和谐的因素：步道里，从早到晚都不断有非机动车“闯入”，尤其是飞驰穿梭、喇叭乱按的外卖车辆，散步休闲的居民常躲避不及；天气晴好的时候，少则10多位、多则30位垂钓者一溜排开，矿泉水瓶子、吃剩的饭盒扔得绿化带里随处可见……
申城“一江一河”基本贯通后带来的公共休闲空间是一种新鲜事物，如何建好又管好、实现精细化管理，是申城相关职能部门和属地政府面临的新挑战。日前，《上海市黄浦江苏州河滨水公共空间条例（草案）》已提交人大常委会审议，滨水空间内的相关行为如何管理即将迎来法治的保障。不过，即便是法规不久后得以出台，其中的相关原则和精神也需要通过有效的管理来落地。
滨水公共空间究竟该如何管？解放日报·上观新闻记者以这段贯通开放不久的步道为样本予以了调查和探讨。
半小时内30余辆非机动车驶入
居民反映的这段步道位于苏州河北岸，西起祁连山南路桥，东至千阳南路光复西路路口，长约400米，属于苏州河岸线“长征段”的一部分，也是苏州河中心城区42公里岸线的一部分。记者在12345市民服务热线看到，这段步道贯通开放后，电动自行车和共享单车不断“借道”是附近居民们最为诟病的乱象。
△图为居民反映的这段步道，位于苏州河北岸，西起祁连山南路桥，东至千阳南路光复西路路口，长约400米。
11月1日傍晚，记者前往这段步道蹲点体验。沿祁连山南路由北向南，在引桥处沿西侧辅道前往桥下方向，就能抵达这段步道的西端入口。入口处，两个花箱摆在左右两侧作为“路障”，但中间仍然留出来了一米余宽的空间。记者站在入口处稍作等待，下午5时30分，只见一辆电动自行车飞速冲上了人行道，大模大样从花箱中间拐入步道，向东扬长而去。电动自行车哪儿来的？步道入口西侧，是3层的往返式斜坡通道，方便非机动车从这里直接上桥进而过桥。正值晚高峰，斜坡通道上电动自行车、共享单车来回穿梭不停。记者留意到，桥南侧方向驶来的一些电动自行车和共享单车，从坡道下桥后并未从辅道驶离，反而一个“转身”驶往了步道入口方向……
△沿图上右侧辅道前往桥下方向，就能抵达这段步道的西端入口。
△图上右侧，是3层的往返式斜坡通道，方便非机动车从上下桥进而过桥。图中一辆外卖车辆从坡道下桥后并未从辅道驶离，反而一个“转身”驶往了步道入口方向。
进入步道后，走几步就能看到巨大的“苏河步道”造型标志。步道，自然是给人走的，为什么这些非机动车非要骑入？记者沿步道进一步了解情况。驶入步道的非机动车还真不少，在千阳南路光复西路路口的步道东端，也不断能看到非机动车驶入，借由步道前往斜坡通道过桥。记者蹲守30分钟内作了粗略统计，共有30余辆非机动车驶入，其中电动自行车占据了绝大多数，尤其是送外卖的车辆，在步道内骑得又快又急。记者拦住其中一辆询问，骑手回了句“近啊”，就急匆匆驶离了。原来，若往返于桥南岸和桥北岸光复西路千阳南路方向，从步道借道，可以避免从引桥和云岭西路绕行，节省一公里左右的路程。
△步道入口处，尽管有两个花箱摆在左右两侧作为“路障”，但拦不住闯入的非机动车。
△千阳南路光复西路路口的步道东端也不断有非机动车驶入。图为两辆外卖车辆鱼贯驶入步道。
随着夜色加深，步道内漫步休闲的居民越来越多，频繁驶入的非机动车让人不适。这段步道内还有一处直角拐弯，猛然出现的电动自行车往往让居民躲避不及；地面的彩色沥青多处可见条形磨损痕迹，看得出电动自行车也没有少在这里急刹，安全隐患不言而喻。
△电动自行车在步道内开得又快又急，令散步休闲的居民们不适。
△步道一处拐弯处的地面彩色沥青多处可见条形磨损痕迹，看得出电动自行车也没有少在这里急刹，安全隐患不言而喻。
只能“好言规劝”，但作用有限
除了驶入步道的非机动车，附近居民还通过“12345”，表达了对垂钓、遛狗、跳广场舞等其他一些现象的不满。
如上河湾的居民陈先生就致电“12345”,称这段步道颇受垂钓者青睐，每天少则10多人前来，聚集河边垂钓。11月2日一早，记者又来到这段步道。“垂钓的人多吗？”记者询问祁连山南路桥下方的一名保洁员，他回答：“多，往东走300米就能看到了。”以为记者也是垂钓者，他不忘提醒了一句，“苏州河是不让钓鱼的”。
△这段步道颇受垂钓者青睐，每天少则10多人前来，聚集河边垂钓。
记者沿步道向东，千阳南路光复西路路口步道出口处，苏州河向北凸进成“几”字形，“几”字形另一侧，是下一段步道，两侧绿化更为宽阔，整段岸线犹如公园。垂钓者就集中在“几”字形以及两侧区域。11月2日上午9时许记者现场数了下，已有7名垂钓者一溜排开。他们或倚在护栏上甩杆，或干脆翻越护栏坐到下方的矮墙上。骑来的电动自行车被停在步道上，一旁的河岸绿化带内可见大量饮料瓶、饭盒等生活垃圾。居民称，这些垂钓者一待就是一天，晚上有时还会打灯夜钓。
△图中有3名垂钓者翻越栏杆后坐在外侧矮墙上垂钓，身后的河岸绿化带内可见留下的大量饮料瓶、饭盒等生活垃圾。
△图上近处为垂钓者停放于步道上的电动自行车，远处两辆非机动车正在步道飞驰。
又如居民竺先生反映，“几”字形东侧步道两侧的绿化带内，遛狗、跳广场舞、放风筝的人不少。虽说这些岸线空间本就是让人休闲活动的，但随之而来的不牵狗绳、将电动自行车停在步道上、晚上发出巨大的噪声等种种不文明行为，也影响了其他居民的休闲体验。
△几名老年人正在步道旁的绿化带中放风筝。
居民们诟病的这些乱象该谁来管？11月3日上午，记者再次来到这段步道，长征镇的相关职能部门以及普陀区市政工程有限公司也赶来了现场。作为日常的管理方，“第三方”普陀区市政工程有限公司负责这段步道的“四保”，即保安、保洁、保绿、保修。但来回巡查的几名“苏河保安”们称，步道不允许非机动车驶入、垂钓破坏环境又存在安全隐患、该区域毗邻机场属于禁飞区不允许放风筝，对这几类行为保安一般会第一时间劝阻，但“对方不一定听，劝不住”“多说几次效果就差了”“我们并没有执法权”。此外，保安们要巡查漫长的岸线，也无法对一段持续固守，劝阻效果实则有限。而对于遛狗、跳广场舞等行为，由于没有明确的禁止性规定，保安们通常听之任之。
法规出台后，管理模式还需创新
“苏河保安”们劝阻无效，相关职能部门能否在执法上给予支持？城管长征镇中队称目前来说难度不小。就以非机动车进入步道来说，如果将步道界定为人行道路，违规的骑行行为那就应该是由交警部门来执法处罚。而如果将步道界定为公共休闲空间，那则应该是相应的物业管理单位来处置；再如垂钓行为，钓鱼本身目前并无相关法规禁止，但翻越防汛墙应由堤岸管理部门处置，破坏岸线的环境卫生可由城管部门处置，“说起来非常复杂”。
2019年的解放热线·夏令行动中，解放日报·上观新闻也曾报道过长宁区一段1.7公里苏州河步道的环境脏乱问题，当时，时任长宁区区长形容苏州河岸线的管理犹如“九龙治水”，“有管堤岸的、管临河的、管步道的、管绿带的，职能都不一样”，他指出，“苏州河堤岸的管理需要建立一体化的管理体制。”
目前正在审议的《上海市黄浦江苏州河滨水公共空间条例（草案）》有望解决上述尴尬处境。据介绍，《条例（草案）》对骑车、遛狗、钓鱼、放风筝、广场舞等行为进行了明确的界定，如带动力非机动车进入步道属于“禁止行为”，遛狗、垂钓、放风筝、跳广场舞等行为则属于“限制行为”，只能在明确的特定区域、时间段内进行。针对违反上述规定的情况，条例明确由城管执法部门或者镇人民政府、街道办事处按照职责责令改正，并处以罚款。
△图为垂钓者正在打灯夜钓。
但法规的出台并不能解决所有问题，采访中，多个部门表示，若要法规有效落地，对滨河岸线实现精细化管理，仍然需要创新管理模式。
一方面，苏州河岸线的日常管理仍然依靠主动巡查劝阻。但目前，日常河岸的巡查管养同样也涉及多个管理方。以普陀段为例，普陀区市政工程有限公司目前仅接管了普陀区沿河岸线中的12段。如千阳南路光复西路路口向东的一段岸线步道，就由绿容部门负责巡查管养。加之，属地街镇也组织了第三方服务企业、志愿者等各种巡查队伍。如何协调组织各方力量，组织对岸线的有效巡查，需要有部门来牵头，并制定相应的工作方案和标准。
另一方面，日常巡查和取证执法如何衔接也是面临的现实问题。虽然有了罚则，但执法取证并不容易。多部门建议目前在岸线步道上安装的监控探头应尽快启用，并纳入一网统管，通过技防的手段来加强巡查和取证，为罚则的落地提供技术支持。
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本文来源：上观新闻
作者：毛锦伟
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