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评论丨借力新城优化大城市空间格局

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冯奎(中国城市发展中心学术委秘书长、研究员)

今年1月,上海市政府在工作报告中宣布启动建设嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇五大新城。最近,北京市《关于促进平原新城高质量发展提升平原新城综合承载能力的实施方案》正式印发。北京五座新城包括顺义、大兴、亦庄、昌平、房山的新城及地区,土地面积约1016平方公里,各区常住人口约690万人,占北京市常住人口的31.5%。

上海、北京的做法,实质都是借力新城建设进一步优化大城市空间格局,将对一些超大特大和大城市的发展具有引领示范意义。

上海、北京新城建设有许多共同点。比如都是在市域范围内谋划新城,这些新城都是依托已有的城区进行建设。上海、北京各提出规划建设5座新城,对新城发展的目标、定位、功能等都进行了系统的谋划等等。

新城建设的这些共同点来源于共同的背景。共同的背景包括:超大城市面临着核心区功能过于集中的问题,因而有疏解的必要性。这些超大城市又都有一些城区,具备做大做强做优新城应有的基础条件。在城市群、大都市圈发展的背景下,新的更广大的区域空间需要多点多中心的支撑。面对上面这些情况,上海、北京等城市一直都在谋求推动经济、人口等更加均衡的分布,打造新的增长极与动力源,促进区域高质量一体化发展。新城毫无疑问成为最现实最有力最重要的抓手。

当然,上海、北京的新城建设仍有许多差异化特征。例如,在定位方面,北京强调“战略门户”,上海强调建设“独立的综合性节点城市”。在功能方面,北京紧紧围绕“首都”和“首都功能”,明确提出,平原新城是首都面向区域协同发展的重要战略门户,是服务保障首都功能的重点地区。上海市鲜明要求,五大新城要努力在长三角一体化发展中各展所长、走在前列。上海有关方面希望“五大新城”是纽带,是战略支点,是上海融入、服务长三角的前沿阵地。此外,在产业定位、交通组织、社会民生、生态环境等多个方面,上海、北京都各有特色。

总体而言,10座新城定位、功能、发展重点等差异化特征,与国家对上海、北京城市性质的规定是一致的,与上海、北京在新发展格局中的使命也是契合的。当然,这些差异还与京津冀、长三角两大城市群的发展有关。在这点上,我认为上海、北京的新城愿景战略及行动方案,都符合各自城市实际。

上海、北京一共规划建设10座新城,起始时间大致相同。这是中国城市发展,特别是新城发展进程中具有标志性意义的事件。未来,中国可能还会有更多的超大特大和大城市,将以新城为抓手进一步优化空间布局,构建城市和区域发展的新格局。在这个发展过程中,中国城市群、都市圈也将得到较快发育,形成多中心网络化更合理的空间结构。

上海、北京两座超大城市建设新城的机遇条件很多,但新城建设依然面临许多挑战,比如:

在应对“虹吸效应”方面,新城与城市中心区的交通得到改善后,城市中心区对新城的“虹吸”效应会不会更强?或者简单地说,人们会不会仍然不爱新城爱中心?这方面国内外都有许多前车之鉴。上海、北京要将这10个新城都做成强有力的“磁力中心”,并不是一件容易的事。比如,按上海现在的人口规划,五大新城的发展人口密度需要达到1.2万/平方公里的结构,这已经超过了上海部分主城区的人口密度。有的新城能迅速“膨胀”,但如果人口人才条件不变,也有一些新城恐怕难以在几年内新增数十万人。

在空间竞争方面,京津冀协同深入推进,北京功能疏解呈现出多个方向齐头并进的特征。也就是说,北京的新城面临着诸多空间对承接首都功能的竞争。同样,上海城市副中心共16个,包括9个主城副中心、5个新城中心和其他类型的中心。而且上海大都市圈范围内,还有许多富有活力的城市或新城,比如近邻的昆山、太仓等等城市,它们也都具有条件成为承载上海功能疏解的空间。

在集聚与培育高端功能方面,北京市的新城要当首都的“门户”,上海市的新城要走在长三角一体化的前沿,必须具有一定条件,其中一个就是要有相应的高端服务功能。高端服务功能从传统的中心城区转移到新城,或者新城依靠自身培育高端服务功能,都需要相应的时间与条件。如上面所述,新城面临各类空间的竞争。新城所在区域现有功能表现出对区域资源挤占效应、锁定效应、分工效应等等,那么新城高端功能从何而来,能否落地生根呼啸成长,这些就是挑战。

在规划建设模式方面,无论是“门户”还是“综合节点”,其发展战略和规划行动方案不能只关注自身,而是要做成一个有区域联动的战略与方案。这意味着在新城范围内布局产业、交通、教育、医疗、文化、生态等功能,需要统筹兼顾交通线、产业链、功能区、城市带、都市圈等等。这就完全不同于关起门来谋划自家的“一亩三分地”,更多地需要区域联动,需要系统研究区域发展的资源条件与未来方向,更重要的是,需要体制机制方面一系列的改革创新。

无论是上海还是北京,这五大新城,都依托于原来的行政区。从行政区到现在的新城,这涉及到新的规划建设与治理体系问题。上海与北京的新城需要用创新的实践来回答“新”从哪里来。

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