中央3次发布重要文件推进浦东开发开放

“每个文件发布背后，都有当时的特殊国际国内背景，也都赋予浦东既有延续性，又崭新的、重大的历史使命。”

出生于1947年的原上海市政协副主席、上海WTO事务咨询中心理事长王新奎，亲历了浦东开发开放前后的30余年。

这次中共中央国务院发布《关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》（以下简称《意见》），在王新奎看来，是浦东开发开放史上，第三个具有极重大历史意义的文件。

“每个文件发布背后，都有当时的特殊国际国内背景，也都赋予浦东既有延续性，又崭新的、重大的历史使命。”

回到历史的原点，王新奎对《意见》的产生背景、实质、历史意义等，分别进行了深入的分析。他指出，《意见》对浦东下一阶段开发开放的核心要求是从要素开放到制度型开放，解决与国际通行规则的相互衔接问题。而且这个衔接，是要通过率先构建高标准国际化经贸规则体系、扩大风险压力测试范围，在浦东全域打造经济功能区来实现的。

王新奎还说，“一座城市要以强大的科技创新力为基础，完善的金融体系为手段，高品质的城市人文生活环境为依托。”上海在接下来增强国际合作和竞争新优势过程中，要围绕科创、金融、人民城市的建设三个方面重点发力。

以下是王新奎的详解——

原上海市政协副主席、上海WTO事务咨询中心理事长王新奎。

《意见》面向百年未有之变局

此次《意见》实际上是中央推进浦东开发开放的第三份重要文件。我们要理解它，必须要从历史的维度出发，先去理解国际国内大环境、大背景的变化。

第一份文件发布是在改革开放初期。我亲历了那个摸着石头过河、解放思想的年代。当时，中央领导到上海宣布浦东开发开放，发布了24条政策。核心内容其实就一条：中央要求浦东以实行全面对外开放为动力，率先把我国的社会主义市场经济体制改革从商品价格市场化改革向要素价格市场化改革全面推展。

当初我们完全是从一张白纸开始进行艰难探索的，外高桥对标中国台湾高雄保税港区，金桥对标新加坡裕廊出口加工业区，张江对标日本筑波和中国台湾新竹科技园区，陆家嘴当时我们的设想是对标伦敦金融城。

真正形成浦东开发开放的系统思路是在1992年左右。上海搞了一个“迈向21世纪的上海”的重大战略性研究，有4000多名国内外专家参加了这项研究，并形成了“一个龙头、三个中心”的城市发展目标，和“三二一”的产业发展方针。那时候，每年的国务院《政府工作报告》都有专门一章写浦东，而且持续很多年。

浦东第一个阶段的任务就是带领中国从封闭走到开放，所以这次《意见》中也提到：“上海在党和国家工作全局中具有十分重要的地位，浦东开发开放掀开了我国改革开放向纵深推进的崭新篇章。”

第二份重要文件是在2013年形成的，中国第一个自贸试验区落地上海浦东。

中国加入WTO以后，我们一直在思考，中国作为一个社会主义市场经济体制的国家怎么解决与以西方发达国家主导的、基于资本主义市场经济体制的WTO规则体系接轨的问题。当时，中央把与国际高标准经贸规则接轨、对标的任务交给了上海自贸试验区，提出了先行先试、压力测试和可推广的要求。我们也做了一系列的努力，包括对外资准入实行负面清单管理，给予准入前国民待遇等。这些与国际高标准经贸规则接轨的实践探索，还在全国范围内复制、推广。

然而，在上海自贸试验区成立后的8年里，国际形势又发生了根本性变化，甚至可以说是遭遇了世界百年未有之大变局。目前，经济全球化已然进入了全球经贸规则重构、供应链和生产布局调整、气候与公平贸易、全球数据跨境流动和数字贸易规则创制等新的阶段。

全域开放与制度型开放相辅相成

我认为这次《意见》的重点是制度型开放。整个文件就是围绕制度型开放展开的。

《意见》中提出，“从要素开放向制度开放全面拓展，率先建立与国际通行规则相互衔接的开放型经济新体制。”这句话怎么理解？

改革开放以来，我国融入全球经济一直是以要素开放为主要途径的。要素开放的主要手段是边境措施，如关税壁垒和非关税壁垒、动植物卫生检验检疫、贸易便利化、货币可兑换、自然人流动等。但制度型开放的主要手段是边境内体制的改革，是与竞争中立、司法审查、知识产权保护制度性改革有关的措施。而且规则要“相互衔接”，就是说我们要和国际规则接轨，同时也要积极参与国际规则的制定，形成相互衔接的关系。

《意见》中还有一句话，“率先构建高标准国际化经贸规则体系，打造我国深度融入全球经济发展和治理的功能高地。”意思是这一次中央赋予浦东的任务，已经不再是对标的问题了，而是要为我国参与高标准国际经贸规则的制定提供实践范例。这也是为什么在《意见》指导思想部分就提到：浦东要成为“彰显‘四个自信’的实践范例，更好向世界展示中国理念、中国精神、中国道路”。

而要想实施制度型开放，相对应的，就必须全域打造经济功能区。过去上海自贸试验区两次扩容，实际上有些问题还是没有解决，比如浦东一级政府功能与特殊监管功能区之间的关系问题；又如特殊功能监管分区的空间拓展问题等等。

所以这次《意见》提出，“在浦东全域打造特殊经济功能区，加大开放型经济的风险压力测试。”引领区和一级行政区完全重合，将为探索体制型开放提供巨大的空间。

国际新优势从何而来？

《意见》出台后，浦东要充分实践“深入推进高水平制度型开放，增创国际合作和竞争新优势”。那么怎么增强国际合作和竞争新优势，我认为有三个方面会是接下来的重点：

一是全力做强创新引擎，打造自主创新新高地。上海建设“五大中心”，究竟哪个中心为引领，实际上伴随时代变化也在发生变化。浦东刚开发开放的时候，显然是贸易中心为引领；到了2000年前后，洋山深水港建设，航运中心为引领；2013年前后自贸试验区的一系列探索，围绕金融中心建设的举措非常多。

而面向未来，上海下一个与国际竞争的基础则是科创。这次《意见》提出，要深化科技创新体制改革，打造世界级创新产业集群，加快关键技术研发。对浦东而言，接下来就是要以张江为基础，加快建设张江综合性国家科学中心，聚焦集成电路、生命科学、人工智能等领域谋求发展。这也是增强国际竞争力的关键。

国际竞争力培育的第二个方面是金融业的发展。全球资源配置中心功能的核心是金融资源配置的中心功能。《意见》的十三、十四、十五条，非常具体地指明如何通过金融创新，增强全球资源配置中的主导权和话语权。

我认为整个《意见》中还有一个非常关键的部分，那就是十六、十七、十八、十九条，中央对上海、特别是浦东如何围绕“人民城市人民建”的重要理念，不断提升现代化城市治理能力提出了很高的要求。这是未来上海建设有竞争力的国际化大都市的又一个关键点。我始终认为，一座城市要以强大的科技创新力为基础，完善的金融体系为手段，高品质的城市人文生活环境为依托。

最后，我还要提一个发展的“动力机制”的问题。实际上这次《意见》出台，关键是要解决接下来中国经济发展的一个动力问题。20世纪90年代中国经济发展的主要动力来自对外开放；到了21世纪的第二个十年，中国经济发展的主要动力是来自于大规模的城市化基础设施；现在，《意见》中明确提出，要求浦东“全力做强创新引擎，打造自主创新新高地”，从根本上解决新发展格局下浦东经济社会发展的动力源问题，对此我们必须要有足够的认识。