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上海会不会掀起一股新城热?

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冯奎(中国城市发展中心学术委秘书长、研究员)

上海市提出,未来五年将加快构建嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇五个新城,为此,近期还发布了新城规划建设导则。上海的五个新城新在哪里?上海此举会不会引起一轮新城热?

五座新城针对的是大城市发展中的新问题。而这个新问题具有普遍性,解决问题具有迫切性。中国的一线城市基本上都在向一线城市群、一线都市圈迈进。城市群、都市圈成长过程中,如何优化空间结构是普遍性问题。具体来说,原先的城市是从单一中心模式成长起来的,这个单一中心的各类要素不断堆积,使其负担较重,发展质量不够高;而周边地区出现边缘化问题,缺少良好的规划与建设,基础设施、充足的高质量服务也没有发展起来。加总起来看,这类超大、特大城市的辐射力和发展空间就容易受到限制。

城市群、都市圈在空间结构上表现为多中心、多层级、多节点的网络,这为单一中心城市发展提出了新方向。再有,类似上海这样,突破原有城市发展空间的束缚具有迫切性,这个迫切性不仅来源于行政意义上的上海城市本身,也来源于国家区域发展战略的需要。在构建新发展格局的过程中,国家要充分发挥上海等超大特大型中心城市的作用,引领带动都市圈、城市群,促进区域协调发展。具体到上海的新城建设来说,其实也是长三角一体化高质量发展的需要,是国家城市群、区域协调发展等战略的需要。

五座新城的建设导则等内容反映了一些新理念。新城定位为独立的综合性节点城市,而不是卫星城模式或是半独立的特色功能城区。这是适应都市圈发展的新定位,表明上海正在走向多中心多城市组成的大都市圈,在把都市圈的节点做大做强做实。在新城规划建设理念上,也有较为突出的特色。一个是繁荣活力街区的建设,也就是持续丰富功能,全时段地吸引人、留住人。二是智能化运用,重点是打造新技术支持的生产生活生态场景。三是低碳发展,这一点非常重要。中国已提出碳达峰、碳中和的目标,新城建设如何走在前面?四是增强韧性方面,疫情以来这一问题变得更加突出,上海的新城建设对此予以回应,这也是国内新城建设中比较充分地体现韧性理念的案例。上面这些理念,有一些是其他地方说了,但没有具体指明如何去表现出来的;有一些在上海这几座新城中体现得更前卫一些;更重要的是,这么多新理念比较集中地体现在上海新城建设中,显示度高,所以大家就比较关注。

五座新城的建设发展主要是城市更新与品质提升的手段。我研究了一下上海新城规划建设导则,里面并没有突出提到城市更新的概念,但其手段手法中相当一部分就是城市更新。以城市更新手段建设新城,在以后会是常态,但相比较之前的新城建设模式来说基本上还算是新的。以前的新城建设,常用的手段是新拆新建。但上海的这几座新城都是有基础的,因此需要的是更新与提升。放大一点来说,通过更新与提升,将旧城变成新城,这是国内外大都市区提高竞争力的重要手段与方法,类似于日本的六本木新城、汉堡的港口新城,按我们国内的说法都是旧城改造的项目,他们实施新城再开发项目,最后呈现出高水平的城区改建,成为广受赞扬的未来城市建设的典范。中国的大城市通过城市更新与品质提升来建设新城,有技术的挑战,也有规划、土地等制度上的挑战,而这恰恰也是其他地方关注上海新城的原因。如果上海探索成功,未来其他地方的都市圈、城市群,其他大城市的一些节点,也都可以学习借鉴上海的经验。

近几十年来,中国的新城有过几波热潮,经历过卫星城阶段,后来各地又兴起工业新城、高铁新城、大学城等等,有的成功、有的不尽如人意,多数新城因应新城内外环境的变化,在谋求转型提升。上海的新城建设代表了新城发展的一个新阶段。聚焦一点来看,正在兴起的这一类新城针对都市圈空间优化、节点城市品质提升、低碳智慧韧性城市建设等多方面问题与目标诉求,主要通过更新的手段来实现新城的功能。

上海的新城建设会不会掀起新城热?有这种可能。对于这种可能性也要做些分析。对于城市群、都市圈或者大城市地区,以后类似的提升改造会成为一种趋势,这是上海新城经验与新城规划建设导则最重要的移植对象。但也不排除有一些非理性的模仿。当然,所谓非理性的模仿背后也有着一些当事人理性的考虑,如房地产商有意而为之。不过,综合考虑已有新城的布局和未来高质量发展的要求,大拆大建、大举兴建新城的时代已经过去了,如果凭空制造一些新城概念只会昙花一现,不会有太大的市场空间。

最后强调一点,对于新城来说,名为新,其实许多基本的“城市思想”都还是老的,比如上海在新城规划建设导则中,提出了产城融合、功能完备、职住平衡、生态宜居、交通便利、治理高效等等目标理念,其实都是城市建设的基本要求。只不过,如何真正将这些目标落到实处,需要真功夫和新功夫。

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