上海五个新城定位解读：不再简单承接中心城人口和功能疏解

3月19日，上海举行市政府新闻发布会，上海市副市长、市新城规划建设推进协调领导小组副组长汤志平介绍了《关于本市“十四五”加快推进新城规划建设工作的实施意见》（以下简称《实施意见》）制订及实施的相关情况。市发展改革委副主任阮青、市规划资源局副局长许健、市住房城乡建设管理委副主任朱剑豪、市经济信息化委总工程师刘平、市交通委总工程师李俊豪出席发布会，共同回答记者提问。

上海新城建设在全国来看起步较早，这次面向“十四五”推进新一轮的新城规划建设，跟以往相比，在目标定位上有何不同？

上海市副市长汤志平介绍，新城历来是上海城市空间结构的重要组成，是上海建设社会主义现代化国际大都市的重要支撑。上海历次总规都立足于中心城功能疏解、完善市域城乡体系角度谋划新城定位，总体上经历了从卫星城、郊区新城到综合性节点城市的定位演变。《上海市城市总体规划（2017-2035年）》在研究市域空间结构时，选取了位于重要区域廊道上、发展基础较好的嘉定、松江、青浦、奉贤、南汇等5个新城，要求建设成为长三角城市群中具有辐射带动作用的综合性节点城市。

立足长三角视野，上海主城区已经扮演着类似伦敦、纽约在各自城市群和都市圈中的角色，发挥着引领长三角世界级城市群和上海大都市圈发展的核心城市作用。相应的，“五个新城”也应转变定位，不再是简单承接中心城人口和功能疏解，而应按照集聚百万人口规模、形成独立综合功能的要求，与长三角城市群其余40多个城市一样，建成现代化的大城市和长三角的增长极，与中心城区一起，率先形成上海都市圈“核心内圈”。

因此，在总体定位上，我们赋予了“五个新城”新的定位，就是要建设“独立的综合性节点城市”。“独立”是指五个新城不再是卫星城和郊区新城的定位，而是要集聚100万左右常住人口，形成功能完备、能够自给自足的独立城市功能，既包括产业、交通、居住、公共服务等基本功能，也要凸显各新城的特色功能。

“综合”是强调二三产融合发展，居住与交通、就业、公共服务、生态等功能联动、空间统筹，实现产城融合、职住平衡，同时要形成良好的人居环境品质；“节点”是指新城要构筑区域辐射的综合交通枢纽，在长三角区域城市网络中的能级和地位要进一步提升，成为全市经济发展的重要增长极和上海服务辐射长三角的战略支撑点。

上海嘉定、青浦、松江、奉贤和南汇五个新城综合交通体系如何打造？

市交通委总工程师李俊豪介绍，交通系统对新城的建设发展具有重要的保障、支撑和引领作用，将按照“对外强化、站城融合、内部提升、特色差异”原则，一城一策，远近结合，从对外和内部两个维度构建新城交通体系。 

对外交通方面，加速融入国铁干线网络，提升新城与长三角周边城市互联互通水平，增强新城与门户枢纽（虹桥枢纽、浦东枢纽）、相邻新城的联系效率。优化枢纽布局，提升枢纽能级；依托国铁干线，增强沪乍杭、沪苏湖、沪通方向铁路与新城的联系；构建城际线、市域线、市区线等多层次轨道交通网络；扩容改造新城对外高速公路和国省干线，加快构建新城快速路体系，优化新城高速公路对外出入口布局。

内部交通方面，坚持公交优先理念，围绕大运量轨道交通（市域线、市区线）站点，构建新城局域线（含中运量等骨干公交）网络，优化新城公交网络，形成多层次公交服务。加快优化新城内部路网结构，不断完善新城内部的主次干路和支小道路网络，打通断头路，提高路网密度，提升新城路网通行效率。以“连续成网、空间复合、便捷接驳、特色彰显”为目标，构建安全、连续、品质的慢行交通系统，提升新城内部交通品质。完善新城货运和配套体系，加强智慧交通和绿色交通的推广应用，完善综合交通治理体系。

比如，嘉定新城将利用沪宁城际和沪苏通铁路，将既有安亭北与安亭西站组合形成安亭枢纽，强化新城与安亭汽车城的联动发展，打造为沪宁发展轴上的节点。青浦新城将结合沪苏嘉城际线、嘉青松金线在17号线青浦新城站形成三线换乘的青浦新城枢纽，打造中央商务区，促进站城融合。松江新城结合沪昆高铁、沪杭城际、沪苏湖铁路，将松江南站打造为松江枢纽，引入嘉青松金线、东西联络线。

下一步，市交通委将按照“建设一批、开工一批、储备一批”的要求，会同各区加快推进新城重点交通项目的规划建设工作。今年年内，上海将建成崧泽高架西延伸、两港大道快速化工程，继续推进大芦线二期、苏申内港线西段航道整治工程、沪苏湖铁路、G15公路嘉浏段拓宽改造、S3公路一期、S7公路二期、S4公路奉浦东桥及接线工程等项目建设，推进嘉闵线、17号线西延伸（至西岑）、浦星公路改造等项目开工建设，推进两港快线、沪嘉-嘉闵联络线、G318公路改造等项目前期工作。

上海市规划资源局副局长许健介绍，这一轮新城建设坚持以人为核心，将满足人的需求作为最根本的出发点和落脚点，借鉴国内外城市规划建设的最新理念、建设标准和政策机制，结合新城规划梳理和总体城市设计研究，制定了《上海市新城规划建设导则》，明确提出了“迈向最现代的未来之城”的总体目标愿景，围绕“最具活力”“最便利”“最生态”“最具特色”等发展要求，把五个新城建设成为引领高品质生活的未来之城。具体形成了四个方面策略：

强化汇聚共享，落实最具活力的要求。打造功能聚核的繁荣都市，落实中央活动区（CAZ）理念，强化功能复合、集约紧凑，将新城中心打造成为功能更综合、特色更突出的城市副中心。推进形成功能融合、空间复合的产城格局，顺应未来工作生活更加融合的趋势，推动工作、生活、休闲等多样化功能融合，促进产业社区向综合功能城区转变，促进居住片区向复合街区转变。塑造人性化高品质空间，打造活力街区，突出小街区、密路网，率先建成无车步行的友好街区。整体性综合利用地下空间，建设立体城市，打造环境友好、功能复合的“地下城”。

突出高效智能，落实最便利的要求。营造更方便优质的出行体验。做优街坊公共服务功能，以人的体验为导向，结合生活路径对社区公共服务设施混合布局、复合设置，加强线上线下融合，打造未来社区。系统推进实施新基建，超前布局并加快落实5G等新型基础设施，对未来不确定的新型设施做好空间规划预留和功能弹性兼容。率先推动数字化转型，建设“智慧新城”。

坚持低碳韧性，落实最生态的要求。构建安全韧性、弹性适应的空间新模式，加强基础设施韧性，增强电力、燃气等生命线系统的抗冲击和快速修复能力。提高空间布局韧性，强化社区作为城市防灾减灾的前沿阵地作用。提高城市生态韧性，落实海绵城市等建设要求。构建绿色低碳发展样板，新建城区全面实行绿色低碳城区标准，老城区鼓励既有建筑绿色化、低碳化改造。

塑造个性魅力，落实最具特色的要求。未来新城不是“千城一面”，也要注重体现新城的风貌特色。要加强总体城市设计、重点地段城市设计以及地标建筑设计，塑造尺度宜人、疏密有致的整体空间格局，打造“一城一意象”。同时，要突出历史保护，彰显风貌特色，打造“嘉定教化城、青浦江南风、松江上海根、奉贤贤者地、南汇海湖韵”等新城名片。

在推进新城规划建设过程中，如何体现五个新城的空间特色和个性魅力？

许健介绍， 一是构建优于中心城的蓝绿交织、开放贯通的“大生态”格局。多样的生态空间是新城区别于中心城的重要特质。应夯实生态屏障，加强新城内部的蓝绿空间与周边山水、河湖、林地、耕地等的融合，将自然引入新城，将新城融入自然，打造“看得见、进得去、可体验”的特色生态空间。凸显“一城一湖”“城水相依”等生态特色，促进绿地空间与体育、文化功能融合。

二是塑造尺度宜人、疏密有致的整体空间格局。避免走中心城空间“过高过密”的老路，合理控制新城基准高度，构建整体舒缓的空间基底。同时，由地标建筑和周边烘托建筑共同构成高层簇群，与背景建筑基底一起塑造韵律起伏、层次分明的城市天际线，构建视景丰富、视点可达、视廊通透的眺望系统，推动新城形成整体有序、尺度宜人的城市空间。

三是突出历史保护，彰显文化特色。既要充分挖掘新城历史文化风貌内涵，延续历史文脉，注重历史建筑和传统街区保护，加强整体风貌管控，促进历史建筑功能活化。又要主动培育策划，打造新的文化品牌，举办具有国际影响力的品牌活动，进一步打造具有个性的新城名片。