上海这个中心城区，年内消灭成片二级以下旧里

2月3日傍晚，被称为沈家桥的杨浦区定海154街坊B地块传来好消息，基地启动签约第一天签约率便达到100%。这是2021年杨浦首个旧改二次征询签约生效的基地。

1月20日，一场名为“旧区改造大决战”的誓师大会定下了杨浦全年的旧改目标：2021年杨浦区将完成旧区改造1.5万户，收尾6个基地，全面消灭成片二级以下旧里。

杨浦区是上海中心城区里旧改面积最大的城区之一。2019年，杨浦区完成旧改征收户数首次破万；去年，这个数字达到12936户，刷新了旧改以来的最高纪录。“十三五”期间杨浦区共完成93.45万平方米旧区改造，受益居民3.96万户。

从全过程管理工作法，到首创“三个100%”模式，到引入开发商、银行与政府三方合作……每一次旧改都是一次探索，杨浦在上海城市更新和旧区改造中积累了独特经验。

从“谈判专家”到“老娘舅”

2月4日是个阳光充沛的冬日，位于军工路的沈家桥居委会门口早早地排起了长队，这天，共有37产居民进行摸号选房。

汤妙芳家住在沈家桥69-2，老房地处洼地，几十年来看着周边的高楼一幢幢建起来，他们一家20多口人却蜗居陋室，屋内即便是白昼依然不见光亮。站在安置房源公示墙前，选到新房的汤妙芳激动不已：“现在心定下来了，新生活的阳光终于照进来了。”

此情此景让杨浦区旧改办推进部部长杨一凡回想起五年前在平凉23街坊那场堪称“史上最热”的摇号选房。“当时，整个基地约95%居民都选择了动迁房补偿，摇号从第一天早上6点持续到第二天凌晨3点，所有旧改工作人员都睡在广场上。每个人都熬得脸色铁青，嗓子喊哑了，指挥部就给大家发红牛、咖啡，润喉糖是一盒一盒发下去。”前一天没休息几个小时，第二天又连轴转地开始选房，居民们汗流浃背，却依然笑逐颜开。

“以前旧改90%左右居民选房子，如今反过来，大部分居民选择货币。”杨浦区旧改办推进部部长杨一凡说，百姓需求在不断变化。相应地，杨浦区的房屋征收补偿方案每年都在修改完善。

2017年蒋家浜旧改征收时，杨浦区首次设立“自购房奖励加奖期”，所有在集中选房前特定期限内签订货币补偿协议的居民都可以享受自购房奖励翻倍。土生土长的蒋家浜人潘维材果断选择了货币，他说，“拿到补偿款后，东南西北的房子我都可以挑。家里人口多，选择货币还能减少家庭矛盾。”

以往征收，基地的矛盾主要集中在居民对征收补偿安置标准有异议。近年来，杨一凡发现这种“矛盾”正从外部转向“内部”。

“过去旧改征收干部经常到居民家中‘谈判’，讲解补偿方案，帮居民‘数砖头’，谈利益。”自从实施阳光征收以来，居民第一天和最后一天签约补偿标准相同，早签约则奖励更高，便不再因质疑公平性而患得患失。征收人员的角色，也悄然从“谈判专家”变成了为居民解决家庭矛盾的“老娘舅”。

杨浦大桥下，紧邻滨江黄金地带有一片旧式里弄房，从杭州路一直延伸至平凉路。大桥97、98街坊，是当地人口中的“周家牌”。这里有很多1920年代以前的房屋，跨越五六代人。去年12月在基地旧改过程中，摆在征收人员面前的第一个难题便是查清楚老房的“身家底细”。

沿着狭窄的弄堂一直走到深处，来到临青路233弄90号老宅前。杨一凡说：“经办人到档案馆翻查老宅的原始资料，发现那是建于清朝的房子。”查到房子来历以后，工作人员又通过公安翻查老户籍资料，找齐所有产权人。记得老宅的共有产权人第一次到旧改指挥部碰头当天，一共来了27个人，他们之间互不认识，年龄职业各不相同，但都姓周。

面对这么庞大的共有产权人队伍，旧改办和街道还是第一次。每次“搭平台”就要用上半天时间。工作人员奔走各方协调，却乐在其中。“以往旧改征收对居民家庭内部矛盾化解关注度不高，近年来我们更注重让居民签得圆满，搬得高兴。”去年12月4日，看着27名产权人最终达成共识，在二次征询同意书上签了字，征收人员倍感欣慰。

“回想以前每次旧改，磕磕碰碰一个多月才勉强让签约达到85%生效比例条件，如今很多基地签约首日即高比例生效。”杨浦区旧改办综合部的负责人周国强说。高签约率正是体现了百姓对征收制度的认可。百姓的需求在变，签约率在变，征收人员的角色在变，旧改的经验正是从这一次次变迁中不断摸索出来的。

为旧改收尾开一扇“时间窗”

去年12月25日，江浦162街坊以99.9%的高比例生效，杨浦全年旧改征收以12936户的数字刷新了历史最高纪录。

当签约牌子翻过99.9%的时候，居民戴春芳正在家中的公共灶台上炒一盘芹菜肉丝。“我们这里最兴旺的时候，7户人家全部在一起烧饭。做饭背靠着背，肩挨着肩，香气四处流窜，各家做什么菜都知道。”这样的日子，戴春芳度过了48年。

为了加速旧改进度，去年夏天旧改项目启动后，旧改办便将旧改项目从规划、立项、两轮征询、收尾、土地出让、开发建设等全过程环节中，对所有征收要素进行系统化总结、制度性安排。这种做法被总结为“全过程管理”模式。在时间上，通过倒排时间节点来制定工作安排表；在规范上，所有征收事务所执行统一流程，不开口子，一条路径做到底。

由于私房涉及家庭成员多，基地还创新设立了“法律咨询服务窗口”，为居民搭建第三方公信平台介入家庭纠纷。“居民家的矛盾如果不解决，即便签约了，后期不腾房，还是白签。”旧改工作人员李雯佩前后参加了19场协调会，一点点艰难地化解居民矛盾。当最终签约率翻过99.9%时，李雯佩有点不敢相信自己的眼睛。

杨浦的“全过程管理法”最早提出于2016年的“决战平凉西”旧改。2016年，平凉6、10、11、14、15、19街坊集体启动旧改。当年，杨浦区发布了全市第一个专门针对旧改的全过程管理文件。这最后的6个街坊，也成了杨浦旧改推行全过程管理的“试验场”。

“在平凉西项目中，我们把业务流程分成19个主项目，91个子项目，明确每个子项目的主体责任人和统一推进方法，然后倒推时间节点，将项目全过程控制在规定时间内完成。”周国强回忆，正是得益于全过程管理，让经历10年艰难旧改的平凉西，最后6个街坊在短短一年内跑出了“加速度”。

旧改征收的工作难在基地收尾，而全过程管理体系在旧改基地的收尾过程中作用尤为突出。“基地达成85%签约率不难，难就难在让那15%居民签约搬离。”周国强说，这也是很多基地旧改生效后，好几年都不能交地的原因。

大桥96街坊，是杨浦区实现当年启动、当年收尾的基地之一。让基地尽快收尾的秘诀在于开通一条“时间通道”。在地块进入收尾阶段后，随着房屋征收部门报请房屋征收补偿决定，即补偿决定受理开始，旧改办通过倒排时间节点的方式，为旧改基地收尾开出了一个“时间窗”，在“时间窗”关闭之前，协调各方形成合力，集中推进地块收尾。“十三五”期间，杨浦区共完成38个基地收尾。

通过全过程管理模式的规律和经验，杨浦还形成了一套科学的“征收指标”。比如，杨浦规定房屋征收项目正式签约启动后，一个月内签约率达85%及以上，三个月内签约率达95%及以上；从基地签约生效且签约期满算起，500产以下的基地确保2年收尾，500产到1000产的基地确保两年半收尾，1000产及以上确保3年收尾。

首创“三个100%”

定海路街道，紧邻杨浦滨江黄金地带，二级旧里遍布，这里曾是电视剧《穷街》的取景地。在今年全区1.5万户旧改目标中，定海路街道要完成7000户，约占其中一半。

去年，定海迎来旧区改造的关键节点，作为杨浦最大毛地地块的定海129、130街坊在停滞了15年之后被重新激活。

这片位于杨浦滨江南段核心区的地块，第一次启动动迁是在2004年，该地块协议出让给一家房地产公司，后来却因开发企业资金房源不足等原因于2005年开始停滞。近年来，杨浦区加大毛地的处置力度， 探索“三方合作”“一地一策”等推进新模式。129、130街坊作为“最大毛地”被提上日程。

通过区政府与开发单位、银行签订旧区改造项目三方合作协议的创新模式，杨浦依靠企业自有资金和银行贷款筹措项目资金，确保了征收补偿费用的足额按期提供，并按照土地出让合同对地块进行开发建设，激活了沉睡多年的毛地。去年7月，“最大毛地”实现了旧改征收，未来这里将成为一处百万平方米建设规模的城市综合体。

定海最具历史意义的一次尝试，是一片小基地的旧改征收。

定海154街坊D块是一个仅有47户居民的小基地。在旧改以前，地块由于紧邻长阳路在建工地，加上周边居民小区围墙的阻隔，居民们进出极为不便；此外，建造于20世纪50年代的房屋已墙面开裂，电线老化，居住环境恶劣，居民旧改愿望强烈。在依法合规的前提下，154街坊D块的居民通过“三个100%”整体协商的方式实施动迁，从启动签约到全部搬迁完毕仅用了57天。

按照常规的旧改，居民意愿征询同意率达到90%以上，签约率达到85%以上，地块的动迁就可生效。“三个100%”则要求居民意愿征询同意率达到100%、居民签约率达到100%、居民搬迁交房率达到100%。

看似不可能的任务，旧改干部为何要“自讨苦吃”？周国强说，“旧区改造按照区域的财力和旧改计划来实施，但也有一些计划外的地块，居民旧改意愿也很强烈。”定海154D地块面积小，户数较少，当时并未列入计划当中，但居民旧改意愿强烈，一致同意旧改，因而非常适合采取整体协商的方式快速实施动迁。

“三个100%”既回应了居民呼声，后期地块动迁也不留“尾巴”，避免了“钉子户”不肯签约的后遗症。近年来，杨浦在定海、江浦等产户数较少的基地探索推行了“三个100%”整体协议搬迁方式，让居民早日实现旧改梦。2016年7月，长白228街坊通过“三个100%”模式成功旧改，360户居民搬离，是该模式在杨浦规模最大的一次探索。街道和居委干部分片包干，一户户走访摸底，工作组给每一户制作一张情况表，列清家庭成员关系和可能涉及的矛盾等，做到不留一户“钉子户”。最终228街坊作为城市更新项目，在改善居民住房环境的基础上，还为上海保留住了最后的“二万户”工人新村建筑。