全国人大代表蔡继明：建议取消城市建设用地不合理限制

今年全国两会期间，全国人大代表、清华大学教授、“十四五”国家发展规划专委会委员、国家新型城镇化规划专家咨询委员会委员蔡继明提交了一份《关于取消对城市建设用地不合理限制的建议》。

蔡继明在接受21世纪经济报道记者（下称《21世纪》）记者采访时指出，我国现行的城镇用地增长弹性系数不超1.12、城镇人均建设用地不超100平方米、特大超大城市不再新增城市建设用地等限制缺乏科学依据。

他认为，这些不合理限制导致建设用地在城乡之间、地区之间、大中小城市之间、住宅与工商之间的扭曲和低效配置，不仅导致城市房价与收入比超高，“房奴效应”抑制了城市居民消费，而且阻碍了农民工市民化，限制了农村户均耕地规模的提高，影响了乡村振兴战略的实施。

他建议，要尊重产业和人口向优势地区集聚的客观规律，加快贯彻落实以中心城市为引领的城市群都市圈战略，根据城镇常住人口的规模相应增加建设用地的供给；取消城镇用地增长弹性系数1.12和城镇人均建设用地不超过100平方米的限制。

限制城市建设用地缺少科学依据

《21世纪》：你建议取消“城市建设用地不合理限制”，这主要包括哪些方面？

蔡继明：不合理限制包括三方面：其一，城市建设用地增长速度与人口增长速度之比不能超过1.12；其二，城市人均建设用地不能超过100平米；其三，特大超大城市不再新增城市建设用地。

上述城市建设用地标准缺乏科学依据，这种对土地资源的计划配置和行政限制降低了土地总体利用水平，遏制了城镇化进程，也限制了农地的经营规模。

《21世纪》：上述1.12的标准是根据什么来确定的？为何缺乏科学依据？

蔡继明：1.12的标准是中国城市规划设计院1986年在研究报告《2000年城镇用地预测综合报告》中基于我国早期城市用地扩展情况对未来城镇用地扩展提出的一个控制值，经不断误传至今，被不少知名学者和政府官员称为合理判断标准，乃至国际公认标准。

其实，国际上并不存在“1.12”这样一个判断标准。从世界各国城市化进程看，城镇用地扩张速度快于城镇人口增长速度是普遍规律，二者之间的比例不存在所谓1.12的“城镇用地扩展系数”。国际上诸多国家城镇用地增长率与城镇人口增长率之比都远远高于1.12。

《21世纪》：如何看待城市人均建设用地不能超过100平米的限制标准？

蔡继明：关于城镇人均建设用地100平米的限制，其来源是《国家新型城镇化规划（2014-2020）》提出的“密度较高、功能混用和公交导向的集约紧凑型开发模式成为主导，人均城市建设用地严格控制在100平方米以内，建成区人口密度逐步提高”。

其实，所谓城镇人均建设用地100平方米，仅仅是前国家土地局1986年在《全国土地利用总体规划》中提出的预测到2000年达到的指标，并非计划指标或约束指标。

彼时根据建设部的数据，1982年城镇人均建设用地才82平方米，人均住房才十几平方米，预测到2000年达到100平米主要是从改善居民居住条件的角度提出的要努力达到的最低标准。然而，在经济发展水平更高，人们收入水平更高，对城市基础设施、交通条件、居住环境要求更高的14年之后，却被认作城市人均建设用地的最高限制。

城乡建设用地配置严重失衡

《21世纪》：能否介绍下目前中国建设用地、城市建设用地的发展现状？与国际上比较处于何种水平？

蔡继明：中国建设用地、城市建设用地比例均低于国际水平。2016年中国建设用地占国土面积比例为4.1%，远低于美国的5.8%、英国的8.3%、日本的8.9%；中国城市建设用地占国土面积比例为0.56%，远低于美国的1.6%、日本的2.8%、英国的5.6%。

中国城镇用地扩张速度和人均面积也均低于全球平均水平。2000-2017年中国城镇用地与人口的增长率比值为1.69，低于1990-2000年全球平均水平的2.19。从人均水平来看，2016年末中国人均城镇建设用地为119平方米，仍低于2000年全球平均的214平方米。

《21世纪》：对土地资源不合理的计划配置和行政限制带来了哪些影响？

蔡继明：这导致建设用地在城乡之间分布失衡。2019年，常住人口不足40%的农村建设用地高达19万平方公里，而常住人口超过60%的城镇建设用地只有9万平方公里，不足农村的一半，由此必然造成农村大量宅基地闲置和低效利用，而城市宅基地供给相对紧张。

其次，城镇用地在地区间配置失衡。2009-2016年东部地区城镇建设用地增量比例低于人口增量比例12.9个百分点，而中部、东北、西部地区分别高1.7、4.4、6.8个百分点。

再次，建设用地在不同城市之间配置失衡。根据住房和城乡建设部统计，2006-2017年城区常住人口在1000万人以上的城市人口增长34.1%，但建设用地、居住用地仅分别增长6.1%、1.1%；城区常住人口在20万人以下的城市人口增长1.5%，而建设用地、居住用地分别大幅增长19.8%、15.3%。这无疑是导致一二线城市房价泡沫、三四线库存泡沫的根源。

最后，城镇建设用地在利用结构上配置失衡。2017年中国城镇用地中居住用地比例为31.4%，明显低于美国的46.9%、日本的61.3%；工业用地比例为18.5%，明显高于日本的7.7%、韩国的10.1%。

国际上居住用地一般占比50%左右，工业用地占比10%-15%左右。比如，美国居住用地比例在1980-2007年从未低于54%，日本1965年以来工业用地比例从未高于12%，2015年住宅用地比例达61%。中国人均居住面积是欧美等国的四分之一，落后菲律宾等穷国及美国1950年居住水平。

总之，对城市建设用地不合理的限制，导致建设用地在城乡之间、地区之间、大中小城市之间、住宅与工商之间的扭曲和低效配置，不仅导致城市房价与收入比超高，“房奴效应”抑制了城市居民消费，而且阻碍了农民工市民化，限制了农村户均耕地规模的提高，影响了乡村振兴战略的实施。

根据城镇常住人口规模增加建设用地供给

《21世纪》：你一向主张让市场在土地资源配置中起决定性作用，针对上述城市建设用地配置的弊端，应采取哪些有针对性的替代措施？增加建设用地供给是否会触及18亿亩耕地红线？

蔡继明：首先不能再沿着计划经济的思路试图去完善对土地利用的计划管理制度，而应该全面落实《中共中央关于全面深化经济体制改革若干重大问题的决定》和《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》的精神，让市场在土地资源配置中起决定性作用，着力推进土地要素配置市场化改革，对土地利用实行负面清单管理，负面清单之外的空间则完全交由市场配置。

其次，人口向特大超大城市集聚是中国经济社会发展的必然路径，应根据城镇常住人口的规模相应增加建设用地的供给。当前人为限制特大超大城市人口发展规模，有悖于人口向特大超大城市集聚的世界性人口流动的普遍规律和趋势。

再次是取消城镇用地增长弹性系数1.12和城镇人均建设用地100平米的限制。

第三是取消全国城乡建设用地“增减挂钩”周转年度指标，允许增减挂钩指标在统一的城乡建设用地市场进行交易。

最后是取消对农村闲置的宅基地使用权流转范围的限制，赋予农村宅基地使用权出租、转让、抵押的完整的用益物权。

特别需要说明的一点是，上述改革方案都是在我国城乡集体建设用地存量范围内设计的，根本不需要额外占用耕地，当然也就不可能触及18亿亩耕地红线。南方财经全媒体集团全国两会报道组夏旭田北京报道