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各地都市圈快速扩容背后:虹吸还是共赢?

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2020年,是都市圈启航的一年。

政策利好下,上海、杭州、长春、南昌、郑州、青岛、成都等多个城市,都提出要围绕自身打造都市圈。

在都市圈时代,城市的竞争不可能靠单打独斗,而是依靠“朋友圈”的力量,这就需要大城市与周边地区形成合理分工,大城市要与周边地区形成利益共同体,形成共生共存的关系。

但是,“朋友圈”到底该有哪些“朋友”,“朋友”之间如何协同发展,成为了这一年,各地探索的焦点。

都市圈大扩容,地级市“不够用”

哪些区域,算是都市圈周边区域?

按照国家发改委的定义域,都市圈是城市群内部以超大、特大城市和辐射带动功能强的大城市为中心,以约一小时通勤圈为基本范围的城镇空间形态。

按照国务院2014年发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》,以城区常住人口为统计口径,将城市划分为五类七档。其中,城区常住人口300万以上500万以下的城市为Ⅰ型大城市,100万以上300万以下的城市为Ⅱ型大城市;城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市;城区常住人口1000万以上的城市为超大城市。

随着相关研究的深入,各地都市圈到底有多大,也逐渐有了答案。

2020年5月,21世纪经济研究院发布《2020年中国都市圈扩张潜力报告》,将国内30个都市圈划分为了成熟型、扩张型、潜力型和培育型。其中,4个一线城市所组成的成熟型都市圈,中心区与周边区域的联系,进入了空间上从“点状扩散”到“网状发展”,新增人口的聚集地已经主要集中在城市外环,公共服务均等化也开始进入落地阶段,产业联系从外溢-承接关系开始向合作共建关系演变。

以北京为例,从空间上极限通勤的范围来看,河北的涿州、固安、永清、香河、大厂和三河,以及天津的武清,与北京的通勤都已经十分紧密。

而成都、武汉、南京和杭州等8个扩张型都市圈,在吸引大量人口流入的同时,中心城区发展到“外溢阶段”,周边空间毗邻、交通条件较佳的区域,开始成为承接第一轮产业和人口外溢的主要板块。该报告同时指出,更多的中心城市,其都市圈的实际辐射范围,尚未突破自身行政边界。

2020年,是都市圈启航的一年。-视觉中国

但从2020年各地编制的规划来看,都市圈迅速“扩容”。

一方面,各地划定的都市圈往往是以地级市为单位加总,范围都较国家发改委的规定要大。一些学者将其称之为“抱团取暖”后的“广义”都市圈,而将国家发改委定义的称为“狭义”都市圈。

另一方面,一些非特大城市、超大城市,也提出了自己的都市圈规划。

2020年初,上海提出要加快编制上海大都市圈空间协同规划,围绕上海和苏州、无锡、常州、南通、宁波、嘉兴、舟山、湖州的“1+8”区域范围构建开放协调的空间格局。

一些地区的都市圈还出现了地级市“不够用”的情况。2020年,不仅南京划定的都市圈参与城市“皖苏”各半,杭州方面也有意见提出将安徽省宣城市,江西省上饶市、景德镇市作为杭州都市圈的辐射圈。对于安徽本地“老大”合肥而言,合肥、芜湖、蚌埠、淮南、滁州、六安、马鞍山、桐城八市提出一体化共建都市圈,也水到渠成。

另外,如徐州、洛阳等城区常住人口不足300万的Ⅱ型大城市,也在2020年提出了都市圈规划。2020年12月,河南省发布《洛阳都市圈发展规划(2020-2035)》,划定了洛阳和济源全域,焦作的孟州市,平顶山的汝州市和鲁山县,三门峡的义马市、渑池县和卢氏县在内的洛阳都市圈范围。

暨南大学教授、中国城市规划学会委员胡刚告诉21世纪经济报道,此类“广义都市圈”的出现,既是一种出于规划各方行政层级对等、不突破地级市行政边界的考虑,同时各地方政府显然也希望借助都市圈带来的政策机遇期,加强区域合作和平衡,促进区域一体化发展。

胡刚指出,这本质上是一种为了都市圈建设而构建的城市间多层次合作协商机制,除了层级对等以外,地级市各项权限更高,有了地级市层级的规划协同下的“广义都市圈”,才方便符合1小时通勤标准的“狭义都市圈”在规划协调、政策协同、社会参与等更方便的一体化机制建设。

高位推进,跨区域都市圈的制度探索

多位受访人士均指出,由于我国严格的城市层级体系,因此都市圈出现所谓“广义”和“狭义”之争。但对于如何建立跨区域、跨层级的城市规划建设管理体系,尤其是交界地带如何发展,也多有探索。

2020年3月17日,国家发改委发布《北京市通州区与河北省三河、大厂、香河三县市协同发展规划》(以下简称《规划》),提出要以北京城市副中心建设为统领,着力打造国际一流和谐宜居之都示范区、新型城镇化示范区、京津冀区域协同发展示范区。

2019年末,浙江省嘉善县、上海市青浦区和江苏省吴江区三个地区共同组成的长三角一体化示范区,也被认为是上海都市圈一东一西“两翼齐飞”的重要驱动力。

中央财经大学城市管理系副教授王伟告诉21世纪经济报道,上述两个规划主要内容还是讲述区域内的建设模式为主,在都市圈发展的组织模式或机制模式设计上,还可以进一步地加强、突破和创新。

“一是要高位推进。”2020年9月,四川省推进成德眉资同城化发展领导小组办公室常务副主任尹宏在参加某研讨会时,将“高位推进”放在了成都都市圈建设思路的首位。

据了解,四川省推进成德眉资同城化发展领导小组组长为四川省委常委、成都市委书记范锐平,领导小组副组长分别由一名副省长、成都市市长以及德阳、眉山、资阳三地市委书记担任。

在王伟看来,在我国现有的城市体系下,中心城市要与周边区域做到对等对话,相对比较困难,要想各自诉求得以充分地表达和实现,就需要在中央政府、上级政府,发挥协调作用。由相对中立和上位的政府层级,来推动达成一致。

实际上,上述《规划》也明确了京津冀协同发展领导小组加强统筹协调;北京市、河北省人民政府组织实施,重要事项及时按程序报告的大体方向。下一步,需要细化政策操作办法,建立按省、市、县行政层级划分的事项清单,照清单将处理跨区域的事权分配到各级政府,并建立有约束力的配套评估机制,保证事项清单的落实与完成。

王伟指出,从制度设计来说,未来应该会有系列关于都市圈建设的改革创新。如何将都市圈不只作为一种地理单元,而是国土空间和经济社会发展的治理单元,2021年可能会有更明确的定位,给出具体的规划的引导方案或实施意见。

中心城市与周边,不能只有虹吸没有溢出

除了体制机制的创新以外,中心城市和周边区域具体怎么发展,依旧是问题。

上海交通大学城市科学研究院院长、教授刘士林认为,都市圈的本质是城市群理论在特定空间范围内的应用,即用一种合理的城市层级和分工关系,来替代中心城市和周边地区的“中心-边缘”的二元对立关系,目的是实现区域内城市的共建共享共赢,改变中心城市和周边地区“只有支配,没有服务”或“只有虹吸,没有溢出”的矛盾关系。

其中,如何实现区域内部的产业配套协同是一大关键。

清华大学建筑学院教授、清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长尹稚在接受21世纪经济报道专访时表示,区域协同发展,核心思路是大中小城市“各归其位、各司其职”。地处城市群、都市圈、中心城市城镇化范围内的中小城镇和县城,其实早已经是城市体系的一部分。

尹稚认为,未来需要有效把握小城市的定位,把产业做特做美做优,通过差异化发展,来深度参与中心城市所主导的社会经济分工,从而谋求生存之道和发展之道。这些城市尤其要警惕对交通效用做出误判,认为凭借交通地理优势,就可以做大做强做全。因为现实已经证明,交通条件越好,高端职能越会向大城市和特大城市集中。

另外,公共服务的一体化,也是都市圈建设的重中之重。比如,上述通州区与北三县规划,就强调了逐步实现基本公共服务的均等化。2020年末,长三角一体化发展示范区还提出,今后三地将探索试行异地贷款、提取还贷业务,有序推进公积金提取、贷款等高频业务政策互通。

在刘士林看来,核心是利益分享机制做好。行政区划只是一个表象,或者说只是某种利益关系的代表。因此,都市圈发展要真正做到突破行政区划的限制,除了出台政策、编制规划,更重要的是把跨区域的蛋糕做大,以及同时把利益分享机制做好。如果分配很公平公正了,不同的行政部门都可以接受,就不会再跳出来阻挠和干预了。

难度显然很大,这是下一阶段需要解决的核心难点。即使在通州区与北三县,也只是提出要在河北省实施北三县户籍制度单列管理。

胡刚告诉记者,从目前来看,更好的做法是先从交通等领域,把公共服务的硬基础打好。

多位受访人士均指出,不能以行政区划调整的方式来推进都市圈。

在2020年末的一次研讨会上,国家发展改革委原副秘书长范恒山也表示,“要严格控制以提高城市首位度等要求出发所进行的地市合并、撤市扩区或改县为区,一味扩大中心城市地域范围不是推进都市圈发展的好路子。决不能追求用调整行政区划的手段来做强中心城市,决不能追求通过外延扩张办法和粗放发展思路来极化省会城市,城市单体不能恣意扩展。”

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