新基建专项债调研：谨防两类风险

新冠肺炎疫情发生以来，新基建被高层会议屡次提及，社会各界期待新基建成为经济发展的重要引擎。目前各省已公布的重大项目投资计划中亦涉及新基建项目，但资金从何而来仍是市场关注的话题。

21世纪经济报道记者采访了解到，日前多地已开始谋划通过专项债的方式为新基建项目融资，其中一些专项债已处于待发行状态。新基建内涵丰富，但能使用专项债的项目并不多。在实际运作中，一要防止专项债用于市场化的新基建项目，增加财政负担；二要关注新基建专项债项目收益能否覆盖融资。

国家发改委PPP专家张宇4月23日向21世纪经济报道记者表示，新基建项目大多适合交给市场主体运作。发改委界定的新基建三方面内容中，从定义上看只有“创新基础设施”类项目适合申请专项债券进行投资，但这类项目需要能形成政府性基金收入或专项收入，实现融资、收益平衡。

“最近新基建成为社会‘热词’，不少地方将新基建项目提上日程，不排除部分项目有‘蹭热点’的嫌疑。”沪上某大型券商首席固收分析师表示，“新基建专项债发行落地后，大多最终还是地方城投参与。但城投擅长传统基建，对新基建并不熟悉，项目运作经验匮乏。若不考虑实际情况，加快上马新基建项目，容易造成能力与项目要求不匹配，反而拖累地方、企业发展。”

“县里报了不少新基建专项债项目”

4月17日召开的政治局会议称，加强传统基础设施和新型基础设施投资，促进传统产业改造升级，扩大战略性新兴产业投资。

地方政府已开始谋划新基建项目。如吉林省4月16日发布的《新基建“761”工程实施方案》显示，该项工程从2020年开始实施，“十四五”期间完成，总投资1.09万亿。主要包括：加快推进5G基础设施、特高压、轨交等“7大新型基础设施”建设；全面提升智能信息网、路网、水网、电网、油气网、市政基础设施网“6网”；着力补强社会事业“1短板”。

在谋划新基建项目的过程中，一些地方拟通过专项债的方式为项目融资。山东发改委主任周连华3月下旬表示，《济青烟国际招商产业园建设行动方案（2020-2025年）》将重点布局建设一批5G、物联网、云服务等“新基建”项目，争取国家专项债券、新旧动能转换基金支持。

记者获得的某地市4月下发的征集新基建专项债项目的通知称，科技领域新基建专项债项目主要支持产业园区内的科技企业孵化器、新型研发机构等公共服务平台基础设施建设。

通知要求，项目必须是政府主导、能够尽快形成实物工作量，促进有效投资的补短板项目；必须是在建项目和2020年（特别是上半年）可以新开工的项目。项目需填报行业、建设内容及规模、专项债需求等内容，以便向上争取。

北京泓创智胜咨询有限公司副总经理汪锦程参与了多个省份的新基建专项债券项目的谋划与申报工作，目前专项债项目尚待发行。他介绍主要有两个谋划思路：一是以省、市云平台资源为基础平台，构建县区级数字信息化应用平台；二是以数字、智慧为主题，推动传统基础设施建设项目优化和提升。

中部省份某县财政局长介绍，目前县里报了不少新基建专项债项目，主要是大数据项目，但是真正能落地多少还不确定。“报得特别多，都在往新基建范畴上靠。”

投向创新基础设施

但前述财政局长也有担心：一是新基建项目更多应该由市场主导，现在地方政府也参与了新基建项目，相当于增加了财政的负担；二是这些项目有很多是围绕“新基建”概念包装出来的，大多是无收益或者收益很小的项目，将来债券偿付可能需要财政资金兜底。

“杠杆太高了。”前述财政局长坦言。

财政部数据显示，截至2020年3月末，地方政府专项债余额10.5万亿。这一余额已远超2019年地方政府性基金收入（8万亿），意味着专项债债务率超过100%的警戒线。在增加专项债发行规模的背景下，今年专项债发行规模可能达到3.5万亿，专项债余额及债务率还将上升。

市场人士认为，在此背景下必须坚持专项债项目收益、融资平衡的原则，通过锁定具体专项债的风险来控制整体风险，也即新基建专项债投向有一定收益的公益性项目，不能用于没有收益的公益性项目。

国务院发展研究中心企业研究所研究员马源表示，新基建具有鲜明的技术更迭快、市场竞争激烈的特征，要实现项目的财务平衡并非易事，尤其对通过发行专项债等方式建设的项目。因此要加强成本收益评估，择优支持，确保投资风险和成本可控。

近日国家发改委明确新基建内涵，其主要包含三方面内容：一是信息基础设施，如以5G、物联网等为代表的新基建；二是融合基础设施，主要是指深度应用互联网、大数据、人工智能等技术，支撑传统基础设施转型升级，进而形成的融合基础设施；三是创新基础设施，主要是指支撑科学研究、技术开发、产品研制的具有公益属性的基础设施。

前述三类新基建内容中，第三类可以成为专项债支持的领域。“专项债是地方债的一种，其本质是政府财政预算内资金，投向的应当是政府负有直接提供义务的基础设施。因此，新基建领域内能够使用专项债的项目并不是很多，第一类和第二类可以由市场机构参与。”前述沪上某大型券商首席固收分析师表示。

“5G目前还是投基站为主，一般移动电信联通等通信公司自己做就行了，也不需要专项债，专项债能投数据中心相关的项目。但这类项目一线城市才会有，二三四五线城市不会太多。”江浙地区某地市债务办人士表示。

东部省份某区县投融资中心负责人表示，新基建投资更多的应该还是让市场来承担。地方政府在其中起到的作用，应该是想办法给企业降低成本、优化营商环境，而不是亲自上马运作新基建项目。