国土空间规划实施意见：城镇开发边界等三条控制线落地

伴随着区域发展战略转变、要素市场化改革加速等重大宏观改革的推进，空间规划越来越重要。如果土地指标进一步向中心城市、区域节点城市集中，对于其他城市而言，这就意味着城市竞争已经从规划阶段就开始了。

4月20日，北京市规划和自然资源委员会微信公众号全文发布了北京市委、市政府印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的实施意见》（以下称“北京市《实施意见》”），正式确立了“三级三类四体系”的国土空间规划总体框架。

该文件提出，到2020年基本建立北京市国土空间规划体系，初步形成面向实施、城乡统管的国土空间规划“一张图”和一套管控机制。

一天之前，河南省也发布了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的实施意见》（以下称“河南省《实施意见》”）。福建则在4月16日宣布成立福建省国土空间规划工作领导小组。另外，四川省也在近日宣布启动“规划攻坚年”行动，计划今年内完成省级国土空间规划编制。

各地构建国土空间规划体系的脚步逐渐加速，伴随着区域发展战略转变、要素市场化改革加速等重大宏观改革的推进，空间规划越来越重要。如果土地指标进一步向中心城市、区域节点城市集中，对于其他城市而言，这就意味着城市竞争已经从规划阶段就开始了。

建设多层级规划体系

2019年5月，党中央、国务院印发的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下称18号文件）明确提出，建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，建立“五级三类”的国土空间规划体系，实现“多规合一”。

此次北京、河南两地的实施意见，是各地贯彻落实《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的实施性文件。

北京市《实施意见》提出，2020年，基本建立本市国土空间规划体系，初步形成面向实施、城乡统管的国土空间规划“一张图”和一套管控机制。

到2025年，健全本市国土空间规划法规政策、管理制度和技术标准，完善国土空间基础信息平台和“多规合一”协同平台，全面实施国土空间规划监测预警和绩效考核机制，形成国土空间规划编制、实施、监督、保障的闭环管理体系。

到2035年，建立本市国土空间治理体系，实现国土空间治理能力现代化，形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的国土空间格局。

河南省《实施意见》则要求，2020年基本完成省市县国土空间规划编制和生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定，有序编制详细规划和相关专项规划，初步形成全省国土空间开发保护“一张图”。

对此，珠三角地区的一位规划人士告诉记者，国家和省一级的国土空间规划，是从战略层面定指标、定目录、定原则。而市县一级的国土空间规划，则是要从各地具体实际出发，定空间结构、定产业功能、定准入规则。至于乡镇国土空间规划，则是要在上级规划的约束下，具体落实“三区三线”，定边界、定用途，并对上级战略及重点项目作出空间安排。

其中，按照18号文件的要求，市县和乡镇国土空间规划是本级政府对上级国土空间规划要求的细化落实，是对本行政区域开发保护作出的具体安排，侧重实施性。

各地多位规划界人士均向21世纪经济报道记者表示，目前来看乡镇一级的规划推进较慢。

以北京为例，按照计划，北京市的乡镇国土空间规划，将在2020年编制完成35%，2021年编制完成70%，2022年全部编制完成。其他地区进度可能更加滞后。

某规划院贵州分院负责人告诉21世纪经济报道记者，虽然贵州在今年初就印发了《关于加强国土空间规划体系建设并监督实施的意见》，但文件只是要求到2020年底基本完成省、市、县三级国土空间总体规划编制，目前乡镇一级的国土空间规划还没有具体推进。

城市竞争从规划阶段开始

国土空间规划是空间治理的基础。2019年修订的《土地管理法》，其第18条规定，经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。

随着《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》、《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》等重磅文件的推出，土地要素市场化配置成为新的改革趋势。中央明确提出，城乡建设用地指标将更多由省级政府负责使用。而强化各级国土空间规划的指导约束作用，被认为是这项改革推进的前提。

中国城市发展研究院总规划师林纪告诉21世纪经济报道记者，过去规划更多被认为是城市发展的技术手段，而非管理手段，规划被修改、落实不力的现象时有发生。伴随着新一轮国土空间规划的编制，以及土地指标管理体系的改革，要强化规划的法律作用，突出规划在土地管理和相关政策制定上的刚性作用。

北京市《实施意见》明确提出，要坚决维护规划的严肃性和权威性，经批准的国土空间规划必须严格执行，任何部门和个人不得随意修改、违规变更。下级国土空间规划要服从上级国土空间规划，详细规划、相关专项规划要服从总体规划；不得违反国土空间规划进行各类开发建设活动，不得在国土空间规划体系之外另设其他空间规划。

另外，随着我国区域协调发展战略的调整，促进各类要素合理流动和高效集聚成为共识。在鼓励中心城市得到充足发展空间的同时，如何保证收缩型城市的发展，成为一些规划界人士讨论的重点。

上述河南省《意见》就专门提出，要改进用地计划管理。发挥年度新增建设用地计划管控引导作用，以存量定计划、以空间定计划，保障规划稳步实施。将新增建设用地计划分配与存量建设用地盘活挂钩，倒逼盘活存量建设用地。

林纪则认为，出于财政收入、产业发展等多方面考虑，地方政府天然有增加建设用地的冲动，随着空间规划对城市发展刚性约束作用的加强，各地对规划会越来越重视。在建设用地总量约束的背景下，这意味着城市之间的竞争将从规划制定阶段就开始。而伴随着区域发展战略的调整、人地挂钩等政策进一步落实，土地指标可能会进一步向中心城市、区域节点城市集中，这就对其他城市的规划制定提出了挑战。

林纪建议，应当加快建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制和相关的转移支付机制。对于人口流出的收缩性城市，既要在规划制定过程中体现生态修复、耕地补充等“减量”规划理念，也要采取措施，对于做“减量”规划的这些城市，在转移支付、考核等各个方面予以补偿。