上海立法保护崇明岛，近3年过去带来了怎样的变化？

数据来源：2018年至2020年上海市崇明区政府工作报告

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崇明岛位于长江入海口，是中国第三大岛，也是世界上最大的河口冲积岛，占上海陆域面积近1/5，是上海重要的生态屏障。加强崇明生态建设，对长三角、长江流域乃至全国的生态环境和生态安全具有重要意义。2017年，上海以地方立法形式保护崇明岛生态。如今，实施效果如何？

为加强对崇明岛生态的保护，2017年6月，上海市人大常委会表决通过《关于促进和保障崇明世界级生态岛建设的决定》，《决定》于当年7月1日起开始施行。《决定》以地方立法形式明确，要努力按照国际先进水平，加强崇明生态建设。

近3年过去，这项法规的施行，给崇明岛带来了怎样的变化？

“崇明人生态意识强，一点也不奇怪”

4月7日，天气稍暖，法官黄菲菲一大早就出门往田间走去。

作为上海市崇明区人民法院环境资源案件审判庭副庭长，这一天，她要去处理一起垃圾非法填埋案件。

一家负责垃圾收运的企业，将本应做专业分类处理的几车垃圾，偷偷填埋在了岛上。豆壳、菜叶等农作物垃圾和塑料泡沫等混在一起，盖在土中。天气升温，气味扩散，住在周围的村民发现不对劲，挖开来才发现了其中的猫腻。

“村民第一时间到法院来起诉，要求恢复当地生态。”黄菲菲说，法院受理后立刻找到涉事企业，要求其纠正违法行为。7日当天，她和同事来到现场，和村民一起监督企业把垃圾挖出来，做好分类后再转运走。

在场村民严肃认真的态度，让黄菲菲印象很深，“说明他们对崇明的生态环境有着强烈的主人翁意识”。

“崇明人生态意识强，一点也不奇怪”，崇明区人大常委会研究室主任沈学能说，2017年该《决定》经审议后通过，成为上海的一项地方性立法，其中“应当率先增强生态保护理念，践行绿色生产生活方式，积极投入崇明生态岛建设”的要求已经深入人心。

《决定》通过的当年，崇明区就将发动群众进行生态建设作为一项重要工作予以推进，1500本《法护生态》宣传册发放到全区所有委办局、乡镇及村居；定期举办论坛，邀请专家解读立法背景和意义；向村民发放《决定》手册，解读崇明划定野生动物禁猎（渔）区等有关情况。

黄菲菲说，在她审理的案件里，以前高发的电捕鱼、非法捕捉鸟类等危害生态的案件已经越来越少，法院的普法团队和巡回法庭每一次走进村居，都能获得大家的认可，“只要说清楚什么能做什么不能做，大家都会遵守”。

“崇明原生态的绿色发展，对上海有不可替代的重要意义”

在沈学能看来，崇明的居民之所以能有强烈的生态环保意识，与崇明近20年来的生态岛建设过程大有关系。

早在2001年，国务院批准的《上海市城市总体规划（1999—2020年）》中，就提出将崇明建设为生态岛是改善上海城市整体生态环境质量的重要任务之一；2005年，上海市政府批复的崇明三岛总体规划文件中，又明确了崇明现代化综合生态岛的总体定位；2010年，上海市政府制定的《崇明生态岛建设纲要（2010—2020年）》，具体提出了包括自然资源保护利用、环境污染治理和生态环境建设、生态型产业发展等六大行动领域，逐步推进崇明生态岛建设。2016年，上海市制定了《崇明世界级生态岛发展“十三五”规划》，要求加强城市规划，全域严格控制高层建筑，崇明岛新建建筑高度原则控制在18米以下，同时大力发展绿色建筑，新建民用建筑全部按照绿色建筑一星级及以上标准建设；符合条件的新建建筑100%采用预制装配式技术，推广全装修住宅。

“崇明原生态的绿色发展，对上海有不可替代的重要意义。”上海市人大常委会法工委副主任阎锐说，上海对崇明生态岛建设的定位越来越高，也制定了很多规划，但从法治的角度来说，一方面，很多规范性文件出台需要立法机关的授权；另一方面，也需要通过地方立法的形式，将崇明生态岛建设的愿景、目标、路径固定下来。

2017年，《决定》的出台为规划内容提供了法律支撑，规定崇明要严格控制常住人口总量、建设用地规模和建筑高度。在《决定》通过一年后，上海市政府批复同意了《上海市崇明区总体规划暨土地利用总体规划（2017—2035）》，对崇明区生态绿色发展提出了具体的规定和要求，包括到2035年规划常住人口不超过70万人，规划建设用地规模不超过265平方公里，生态保护红线面积506.7平方公里，人均公园绿地面积不低于15平方米等。

“不安全、不卫生、不清洁的项目绝对不能上岛”

“2019年，崇明区的森林覆盖率达到27.4%，地表水环境功能区达标率达96.2%，环境空气质量优良率达84%”，崇明区2020年政府工作报告中有这样一组数字。

对标相关规划中对崇明生态建设的展望，在地表水环境功能区达标率和环境空气质量两项指标上，崇明已经提前一年达到了规划目标。2019年，崇明全面完成6364条段劣Ⅴ类水体、22条镇管河道和197条断头河整治；新建污水收集管网15公里，改造雨污混接点3428处，完成90台锅炉提标改造和26家“散乱污”企业治理。

“如今，如果有污染企业想到崇明来，那肯定是不会让搞的”，在沈学能看来，崇明近几年在生态环境上取得的突破，既是十几年来坚持生态立岛理念发展的结果，也得益于《决定》为生态环境保护带来的法治保障。《决定》要求，崇明生态岛建设，应当按照防治结合、标本兼治、综合施策的要求，加强水污染、大气污染防治，实施土壤污染治理和生态修复。“不安全、不卫生、不清洁的项目绝对不能上岛，先污染再治理的老路子在崇明绝对行不通。”沈学能说。

不过，在一些部门的实际工作中，对于崇明的生态建设，在法律保障上仍然有挖潜空间。

“由于当前缺少约束性法律法规支持，农业执法部门在推进绿色按标生产过程中，难以对未按照绿色标准执行的各类主体进行行政干预。”2019年，在对上海市人大代表关于绿色农药建议的回复中，崇明区相关部门表示，该区在农药经营上存在销售门店多、规模小、品种杂等问题。调查发现，部分农资从业人员专业化水平不高，往往会先推荐利润高的农药，门店销售非绿色农药情况普遍。对此，该部门表示，他们将通过建立非绿色农药与涉农补贴政策、经营主体评价挂钩机制，减少非绿色农药销售与使用，同时也呼吁以市人大授权、区人大决定的方式，制定更严格的农药管控实施办法。