70年就业变迁：从城乡二元走向高质量市场化就业

27.3倍！这是从1949年到2018年间，我国城镇就业人员增长的倍数。新中国成立70年来，源源不断的劳动力进入城市，成为中国经济腾飞的重要动力。

人社部部长张纪南在国庆前夕的新闻发布会上表示，我国就业人数从1949年的1.8亿人增加到2018年的7.8亿人，扩大了3.3倍，其中城镇就业扩大了27.3倍。近年来，中国城镇新增就业已连续6年超过1300万人，每年新增数接近1949年城镇全部就业人数。

70年来，我国就业政策总体上经历了“计划化—市场化”的演变过程，劳动者的就业状态从“统包统配，城乡分割”就业走向了“更高质量和更加充分就业”。

首都经济贸易大学中国新就业形态研究中心主任张成刚对第一财经记者称，我国已经形成了以市场导向为基础，以劳动者个人就业、公共政策托底就业为特征的公共就业政策，市场、劳动者、政府对于扩大就业规模以及保持就业形势长期稳定方面，都发挥出了相应的作用。

城乡就业格局转变

新中国成立前，城镇劳动力多数处于失业状态。1949年末，全国城乡就业人员18082万人，其中城镇就业人员为1533万人，占比仅为8.5%。当年全国城镇失业人员达到474.2万人，失业率高达23.6%。

新中国成立初期，政府面临的最大就业问题是大量失业和无业人员。党和政府采取多项稳定就业的措施，对原政府公职人员和官僚资本主义企业雇员实行“包下来”的政策，对私营工商业实行“公私兼顾，劳资两利”的扶持政策，对原有失业人员采取“以工代赈”、“生产自救”等措施进行安置，并采取招收就业、介绍就业和自行就业相结合等多种方式扩大就业。

到第一个五年计划末的1957年，全国就业人员达到23771万人，比1949年增加了5689万人；城镇就业人员达3205万人，比1949年增长一倍以上。城镇失业率进一步下降到5.9%。

此后的上世纪50~70年代间，虽然经历了一些波折，但我国就业状况比新中国成立初期有了很大改善。到1978年末，我国就业人员达到40152万人，其中城镇就业人员为9514万人，占全国就业人员比重升至23.7%。

从新中国成立到20世纪70年代，我国一直采用以全国统一的行政经济为核心特征的计划经济体制，并逐步形成了与之相适应的传统劳动就业制度，这种就业政策将“消灭失业”、实现“全面就业”作为指导思想和基本目标，但最终实现的是全面而低质量的就业。

在这30年间，国家统分统配的劳动力调配制度和城乡隔绝的户籍制度对劳动力流动进行严格限制， “由乡到城”的劳动力流动几乎陷入停滞。 政府将农村视为能够容纳更多就业的蓄水池，大量隐性失业充斥在农村。

中国社科院副院长蔡昉的一项研究显示，改革开放之后，随着微观激励的改善，劳动效率大幅提高，农业劳动力剩余被显性化。上世纪80年代中期，农业中大约有30%~40%的劳动力是剩余的，绝对人数高达1亿~1.5亿。

中国人民大学中国就业研究所所长曾湘泉认为，改革开放以来，我国就业市场主要矛盾是解决庞大的、源源不断的、无限供给的农村劳动力城市化的问题。可以说，我国工业化主要不是解决城市就业问题，而是要解决农村劳动力进入城市就业的问题。

改革开放之后，剩余劳动力转移的压力促进了一系列体制性障碍的逐步拆除，并最终使劳动力资源得以重新配置。

国家统计局的数据显示，从1982年算起的20多年间，我国流动人口数量增加了2.3亿人，平均每年增加近1000万人。劳动力流动加快我国城镇化进程并且从根本上改变了我国城乡就业的格局，为城市经济发展提供了有利的基础条件，这成为影响我国经济社会发展的一个重要因素。

2018年，我国城镇就业比重已经过半。张纪南表示，城乡就业的格局实现了历史性转变。城镇就业人员的占比从1949年的8.5%，提高到2018年的56%。这较改革开放之初增加了32.3个百分点，平均每年提高0.8个百分点。

就业增长的一个重要原因是就业结构的改变，除了城乡就业结构发生变化之外，产业结构的变化也很关键。

改革开放以后，第三产业在1994年和2011年分别超过第二产业和第一产业，成为吸纳就业人数最多的产业，服务业占主导的现代模式逐步形成。党的十八大以来，2013~2018年占就业人员比重平均每年增加1.7个百分点，比1978~2012年加快约1.0个百分点。

张纪南表示，中国的就业数量大，但是中国的经济体量大、市场大，尤其是近年来第三产业发展迅猛，容纳的就业量在不断扩大，创业创新活跃，新就业形态蓬勃发展，这些都对保持就业稳定具有良好的基础性作用。

走向更高质量的就业

作为人口大国，70年来，我国始终面临着巨大的就业压力。面对不同发展时期的不同压力，我国及时采取了不同的就业政策，保持了就业局势的问题。

回顾70年的历史，我国的就业局势曾经面临着三次比较大的挑战，政府均采取了得力措施渡过了难关：一是迅速解决旧中国遗留下来的就业问题；二是及时处理返城知青就业问题；三是妥善化解下岗职工再就业问题。

在处理一波又一波的就业难题中，我国几经迭代建立了一套以市场为导向的劳动就业制度。在市场导向的劳动就业制度下，就业政策的目标变为更加务实的“减少失业”“充分就业”和“提高就业质量”。

我国的就业政策准确的名称为“积极就业政策”。2002年，我国开始确立积极就业政策体系的基本框架，到2005年积极就业政策进一步扩展，再到2008年应对国际金融危机形成更加积极的就业政策，演进到党的十八大以来更加突出创业和就业紧密结合、支持发展新就业形态，积极就业政策不断升级。

如今，我国的积极就业政策正在努力应对经济增速换挡带来的就业新挑战。在充分发挥传统动能增加就业的同时，我国积极培育壮大新动能，大力发展服务业，优化营商环境，鼓励创业创新，支持民营企业和小微企业发展。

张成刚表示，从2012年起，中国经济增速呈现下降，但城镇新增就业却始终保持较大规模，且体现出增长趋势。这种与传统经济理论出现较大差异的现象，与新就业形态带动了大量新岗位有密切关系。

国家统计局的数据显示，党的十八大以来，在经济发展进入新常态和16~59岁劳动年龄人口开始减少的背景下，党中央实施就业优先政策，大力发展服务业，突出创业带动就业，全国城镇就业总量增加了6300多万人，平均每年增加1000万人以上。

张成刚表示，伴随着互联网、云计算、大数据、物联网、5G通信、人工智能等为代表的数字技术发展，未来中国的新就业形态将不断涌现。新就业形态将成为未来中国就业增量的重要组成部分。

张纪南表示，当前还是要突出就业优先导向，把就业作为经济发展的优先目标，把稳定和扩大就业作为区间调控的下限，强化各方面重视就业、支持就业的导向，形成经济发展和扩大就业的良性循环。

新中国70年来，尤其是改革开放以来，在就业总量增加和结构优化的同时，就业质量也逐渐受到重视。党的十八大以来更加突出强调要推动高质量就业，在经济发展和政策措施的带动下，就业质量显著提升。

国家统计局数据显示，1952年全部职工平均工资仅为445元，改革开放后，城镇就业人员平均工资快速增长。2018年，我国城镇非私营单位就业人员平均工资达到82461元，是1978年的134倍，年均增长率达到13.0%，扣除物价因素，实际增长了18.3倍，年均实际增长率为7.7%。

此外，作为就业质量重要指标的就业稳定性也在不断提高。据人力资源和社会保障部统计，2018年全国企业劳动合同签订率达90%以上，全国经人力资源社会和保障部门审查并在有效期内的集体合同累计为175万份，覆盖职工1.55亿人。