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区域经济70年:从均衡发展向协调发展的演进

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70年来,我国区域经济发展发生了翻天覆地的变化,区域发展战略也经历了几次转变。回顾这些发展变化及取得的巨大成就,总结经验,有利于丰富区域发展理论,加深对区域协调发展战略的理解,也有利于新时代现代化区域发展体系的建设。

国家发改委国土开发与地区经济研究所原所长肖金成

70年来,我国区域经济发展发生了翻天覆地的变化,区域发展战略也经历了几次转变。回顾这些发展变化及取得的巨大成就,总结经验,有利于丰富区域发展理论,加深对区域协调发展战略的理解,也有利于新时代现代化区域发展体系的建设。

肖金成-视觉中国-

1949-1978年:区域均衡发展战略

新中国建立之初,生产力水平十分低下,工业基础十分薄弱,地区分布也极不平衡。全国工业70%以上集中在占国土面积12%的东部沿海地区,其中60%以上集中在以上海为中心的长江三角洲(20%以上)、以沈阳为中心的东北南部(20%)、以天津为中心的京津唐地区(10%)、以青岛为中心的胶济沿线(5%)和广州(3%)。而广大内陆地区,尤其是西南、西北地区,除少数采矿业之外,几乎没有什么近代工业。

改变这种工业偏集于沿海地区的状况,成为新中国领导人必须考虑的问题。在均衡发展战略的指导下,我国在中西部地区进行大规模投资,加快了内陆地区的经济发展,基本实现了生产力均衡布局的目标,在全国生产力的均衡配置方面取得很大成效,用较短的时间为内陆地区奠定了工业基础。没有这一时期的铁路等交通基础设施建设和工业的发展,广大内陆地区的经济社会发展或许还要延迟几十年或更长的时间,正是这一时期奠定的工业基础,有力支撑了改革开放后沿海地区乃至整个国民经济的快速增长。

从20世纪50年代初到70年代末,我国区域发展的主线或基调是均衡发展战略,即以内地为投资和建设的重点,以缩小沿海与内地之间的差距实现生产力的均衡布局为基本目标,追求地区经济的同步发展和自成体系。

在此期间,也出现了忽视沿海地区发展的问题,主要体现在沿海地区投资减少,增长率下降,致使上海、华北等老工业基地的作用未得到应有的发挥和加强。但加快内陆地区的发展不仅具有重要的经济意义,而且具有重要的政治意义和历史意义。

1979-1999年:区域非均衡发展战略

改革开放后,理论界对牺牲效率的绝对平衡观进行了反思,对促进区域经济发展的理论进行了深入探索,把效率原则和效益目标放在优先地位。与此同时,国际上盛行的梯度推移理论被引入我国生产力布局与区域经济研究中,在理论界逐步形成非均衡发展理念。

“六五”计划(1981—1985)国家对经济布局和区域发展战略进行了重大调整,由均衡发展战略转向非均衡发展战略。明确指出:要积极利用沿海地区的现有基础,充分发挥它们的优势,带动内地经济进一步发展。“七五计划”(1996-1990)又明确按东部-中部-西部的顺序安排发展重点,东部地带“加速发展”,中部地带“有重点地发展”,西部地带“做好进一步开发的准备”。

采取区域非均衡发展战略,即向东部沿海地区倾斜的战略,取得了巨大的成功。一是推动了东部地带的发展,为推进改革开放和建立社会主义市场经济体制积累了宝贵的经验;二是吸纳了大批农村劳动力;三是通过示范效应和技术经济合作等多种途径,在一定程度上拉动了中西部地带的发展;四是产业结构失衡状况得以扭转,各地经济呈现活跃的态势和不同的特色。当然,也存在一些问题。主要是东部地带与中西部地带的经济差距不断拉大

到了20世纪90年代,区域发展又出现了与80年代不同的新特点。首先,区域政策在继续强调效率原则的同时,开始注意公平的目标取向。“八五”(1991-1995)计划提出,区域经济发展和生产力布局遵循的指导原则是“统筹规划,合理分工,优势互补,协调发展,利益兼顾,共同富裕”,体现出国家对过分东倾的区域发展战略的调整。其次,通过进一步扩大对外开放,特别是重点开放沿海、沿江、沿边地区,建立各种类型的经济开发区,逐步扩大外商投资领域,为中西部地区的开发创造了良好的政策环境。第三,突出了中西部基础产业和基础设施建设。

2000-2015年:区域发展总体战略

从2000年开始,西部大开发战略全面启动;2003年,实施东北等老工业基地振兴战略;2005年开始实施中部崛起战略;2008年,美国金融危机爆发,对中国沿海地区造成较大冲击,东部率先转型升级战略启动。至此,西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先战略全面实施(俗称四大板块)。各个板块采取不同的发展战略和区域政策,有力地促进了各区域经济社会的发展。

西部地区由于自然、历史、社会、经济等诸多因素的影响,经济发展相对比较落后。1999年,党中央审时度势做出了西部大开发的战略决策。十五届四中全会决定将西部大开发作为21世纪我国经济发展的重大战略之一。

实施西部大开发战略以来,人民生活水平明显提高,生态环境建设取得积极成果,对外开放水平进一步提高,多层次区域合作的格局开始形成,为进一步加快发展奠定了良好基础。

东北地区是我国少数资源禀赋合理、交通设施完善、产业基础雄厚、生态环境优美的地区之一。十六大报告提出支持东北地区等老工业基地加快调整和改造,支持以资源开采为主的城市和地区发展接续产业的方针。2003年10月,中共中央、国务院发布了关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见。

东北振兴战略取得了一定的效果。经济结构优化,自主创新能力有所提升,对外开放水平明显提高,棚户区及下岗职工等民生问题逐步解决。但东北地区与发达地区比较还有较大差距,一些影响长远发展和深层次问题还未根本解决。

中部地区地处内陆,是我国区域关联度最强的地区,承东启西,连南贯北,具有开拓大市场和发展大流通的优越条件。2004年9月,“促进中部地区崛起”写入十六届四中全会的决定。2005年10月,十六届五中全会通过的“十一五”规划建议对中部地区的发展提出了明确要求。

通过实施“中部崛起”战略,中部地区加快工业化和城镇化步伐。通过扩大开放,承接海外和沿海的产业转移,加快资源整合与区域经济合作,统筹经济社会发展,促进城乡协调发展,走出一条全面、协调、可持续发展的新路子。

从“鼓励东部地区加快发展”,到“东部地区率先转型发展”,国家对于东部地区的发展并没有专门的文件,也没有整体规划,更多地体现在支持局部区域发展的规划和政策。例如,《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出:东部地区必须加快经济转型升级、空间结构优化、资源永续利用和环境质量提升。

随着东部地区加快建立全方位开放型经济体系、更高层次参与国际合作与竞争,将自身优势与“一带一路”充分结合,其国际影响力不断提高。随着研发投入的不断增加、创新能力的持续增强,东部地区在创新驱动发展方面的表现越来越突出,创新正成为东部地区率先发展的新优势、新引擎 。

2016年以来:区域协调发展战略

“十三五”规划建议提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念。2017年,十九大报告把区域协调发展上升为国家七大战略之一。中国是发展中大国,各个区域具有各自比较优势,发展呈现差异性是必然的,但区域差距不能过大,应打破区域分割、各自为政的状况,按照优势互补、互利共赢的原则,加强区域合作,不断缩小区域差距。走出一条科学持续、协同发展的路子,最后达到区域协调发展的目标。

建议提出,推动区域协调发展,塑造要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展新格局。

“十三五”规划明确了推动区域协调发展的重要任务:深入实施西部大开发战略,大力推动东北地区等老工业基地振兴,促进中部地区崛起,支持东部地区率先发展。同时,加大对革命老区、民族地区、边疆地区和困难地区的支持力度,加大对资源枯竭、产业衰退、生态退化等困难地区的支持力度。

区域协调发展是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分,是贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的重要内容,对于促进国民经济持续健康发展、全面建成小康社会和构建现代化区域发展新格局具有重要意义。

2018年初,习近平总书记在主持中共中央政治局第三次集体学习时强调,要建设彰显优势、协调联动的城乡区域发展体系,实现区域良性互动、城乡融合发展、陆海统筹整体优化,培育和发挥区域比较优势,加强区域优势互补,塑造区域协调发展新格局。他指出,要积极推动城乡区域协调发展,优化现代化经济体系的空间布局,实施好区域协调发展战略,推动京津冀协同发展和长江经济带发展,同时协调推进粤港澳大湾区发展。习近平总书记的讲话为区域发展指明了方向。

现代化区域发展体系,应以实现全国现代化为导向,以区域协调发展为总战略,统筹东中西、协调南北方,促进经济要素在更大范围、更高层次、更广空间顺畅流动与合理配置,顺应小城镇、中心城市、大都市、都市圈梯次发展的趋势,构建城市群、发展轴、经济区等为支撑的功能清晰、分工合理、各具特色、协同联动的区域发展新格局。

以城市群为核心推动形成主要经济区,在空间上先集聚成点、后扩散于带、再辐射为面,也有利于改变我国人口与产业不匹配、大都市过大、小城镇过多、中等城市发育不良的区域空间结构不合理状况,提高资源配置效率和经济自组织能力。

每个经济区内均有经济相对发达的城市群,通过发展轴与周边地区加强经济联系,实现功能互补,可以发挥城市群的辐射带动作用,也可以发挥整个经济区对城市群的支撑作用。通过建立优势互补的区域合作机制,就能够冲破行政区的藩篱,加强区域合作,实现我国区域协调发展和现代化的目标。

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