中国土地使用制度改革40年 从乡土中国到城乡中国

（原标题：近40年来我国土地使用制度改革综述）

“敢为天下先”，是中国改革开放精神的生动写照，也是中国土地使用制度改革的天然基因。

40年前的那一夜，安徽凤阳小岗村18位农民以“敢为天下先”的胆识按下红手印，成为中国改革开放的实践起点；30年前的那一槌，深圳“敢为天下先”顶着压力首次公开拍卖土地使用权，改写了新中国的用地方式，给中国的改革开放插上了腾飞的翅膀。

展开改革开放的历史长卷，每一次土地变革都留下了浓墨重彩的篇章。从始于20世纪70年代末的农村土地制度改革到始于20世纪80年代末的城市土地有偿使用制度改革，再到党的十八大以来的“三块地”试点改革，中国在用地方式转变中不断全面深化改革，也利用土地创造了一个又一个“中国奇迹”。

　　农地改革孕育火种与激情

春雷一声震天响，清风数拂天下春。小岗村“18个红手印”催生的“大包干”，打破的不只是“大锅饭”，而是点燃了整个中国的改革热情。

1978年，小岗村实行“大包干”后一个月，家庭联产承包责任制这项中国农民的伟大创造，成为十一届三中全会的重要议题。1982年1月1日，首个农村“一号文件”正式出台，明确指出“包产到户、包干到户”都是社会主义集体经济的生产责任制。从此，家庭联产承包责任制从安徽、四川等地以磅礴之势推向全国，极大地调动了亿万农民的积极性，解放和发展了农村社会生产力，带来了农村经济的大发展和农民生活水平的改善。

在安徽小岗村、小井庄，“包产到户”从暗流涌动到如火如荼，无数农民尝到了丰收的喜悦，日子一天比一天好。

在四川广汉，向阳镇在全国率先摘下“人民公社”的牌子，推行“包产到组”，并直接触动了《宪法》的修改，改变了农村政治体制。包产到户，让家家都丰收了，也让农民尝到了吃饱穿暖的滋味。向阳，成了“中国农村改革第一乡”。

在贵州湄潭，一场“增人不增地、减人不减地”的试验展开。他们按照“坚持土地集体所有权，搞活土地使用权，强化土地管理权，提高土地利用率和产出率”的总体思路，配套试验了农产品基地建设、粮油购销体制改革、非耕地资源计划开发、土地金融公司组建及运作、工业小区建设等项目，取得了不俗成效。

从“大锅饭”到“大包干”，土地所有权归集体，土地承包经营权归农户，这是所有权和使用权在土地上的第一次分离，也是农村人地关系的一次重大转变，更是我国农村集体经济经营体制的一次重要创新。这次变革，为深化农村改革积累了经验。

1984年，我国基本完成农村家庭联产承包责任制改革。自此，农村土地承包关系正式确立。但改革的步伐并未停止。农村土地承包制度在改革开放中不断调整完善。2002年，这一制度终于形成立法——《农村土地承包法》，明确“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定”。2008年，党的十七届三中全会提出“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。

从土地承包期限15年到延长至30年，再到“长期稳定”变为“长久不变”。一次次调整，及时回应了广大农民和农业新型经营主体的关切，消除了社会各界对土地承包关系的认识分歧，也为进一步完善党的农村土地政策留下了时间窗口。

当改革的巨轮驶至2017年，农村土地承包法迎来首次调整，提出实行农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”。这是继家庭联产承包责任制之后，我国农村改革的又一次重大制度创新。

从所有权、承包经营权“两权分离”，到所有权、承包权、经营权“三权分置”，顺应了农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，映射出农地经营方式的时代变迁。

农民财产权终于可以“变现”了！资源变资产、资金变股金、农民变股东的“三变”故事，在全国掀起热潮，人地关系又一次在制度变迁中悄然发生着变化。

　　市场配置土地：从“基础性”到“决定性”

改革，始于农村，却并未止于农村。1978年，当“大包干”在农村以星星之火形成燎原之势时，深圳以特区之名，开始讲述改革与开放的故事。从小岗到深圳，从农村到城市，天地间荡起改革开放的春潮，而土地使用制度改革也在对外开放的挑战中壮阔前行。

在改革开放的第一个10年，在国民经济亟待复苏、外资企业跃跃欲试进入国内市场的势态下，在大量土地资源低效利用、大规模隐形土地市场长期存在的情形下，“无偿、无限期、无流动”的计划配置与行政划拨用地制度亟待转变。“大包干”下的“两权分离”（所有权和使用权）也给城市用地提供有益的启示。我国在部分沿海城市展开了从收取城镇土地使用费到土地有偿出让的探索。

1987年，深圳敲响了新中国土地使用权拍卖的“第一槌”，被外媒称作“是中国土地管理制度在理论和实践上的一次重大突破，是中国土地使用开始进入市场经济的标志”“标志着中国大陆的改革开放进入历史新时期”。在此后短短一年时间里，《宪法》和《土地管理法》先后修改，为土地有偿出让新制度的确立和推行提供了基本的法律依据。

从此，国有土地告别了“无偿、无限期、无流动”，开启了“有偿、有限期、有流动”的新纪元。市场，这只无形之手，终于在土地资源配置中发挥作用。改革开放大潮中的地方政府与群众，开始认识到“地能生金”，相信“土地是财富之母”。土地，在经济社会发展与转型中的重要地位和作用日益显现，成为城市经营的重要一隅。“以地谋发展”，逐渐成了大大小小城市的共识。

与此同时，从“保发展、保资源”到“保发展、保资源、保权益”，从商业用地“招拍挂”到工业和经营性用地全面实行“招拍挂”，再到土地政策参与宏观调控，土地有偿使用制度的改革充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，不断探索完善规章制度，积极推动旧城改造、小城镇建设、保障房建设、棚户区改造、国有企业改制等各项经济活动。

土地有偿使用制度的健全与完善，也推动着土地市场逐步走向规范化，建成了包括城镇国有土地使用权出让、转让、出租、抵押、作价出资在内的多层次市场体系。

伴随着经济发展方式的转变和产业结构的调整升级，土地二级市场的需求越发强烈。然而，土地二级市场存在着交易自发分散、交易规则不健全、服务监管不完善、交易信息不对称等与完善的现代市场体系不平衡、不适应、不协调的问题。

改革的问题依然要靠深化改革来解决。为此，党的十八届三中全会作出了“让市场在资源配置中起决定性作用”的重要论断，并要求“完善土地租赁、转让、抵押二级市场”，加快建立城乡统一的建设用地市场和完善的现代市场体系。

2017年2月，原国土资源部在30个省（区、市）的34个市县（区）全面启动土地二级市场试点工作。两年来，34个试点不断开花结果。“试制度”全面推进，产权制度更加明晰，交易审核制度不断完善；“试路径”稳中有进，从一、二级市场联动、国有和集体联动、城乡联动的角度，推动建立城乡统一的建设用地市场；“试成效”亮点纷呈，市场交易更加活跃，土地要素流动更加顺畅，存量土地配置效率更高。从试点启动至今年5月，试点地区转让土地3175宗，面积15083公顷，涉及价款458亿元；部分试点地区的转让交易量比前3年年均交易量增加50%以上，有效促进了存量土地的盘活；长春、厦门、许昌等地的划拨土地出租收益也增长了67%。

土地利用方式的转变，正为中国经济的又一次腾飞积聚优势。土地市场的日趋完善，为“以减量换增量”创造了更为广阔的平台。上海、北京率先步入“减量化”用地时代，以“立方”挑战“平方”，用地效益节节升；广州变“建新城”为“改旧城”，全面提升城市建设水平；深圳几经城市更新，已步入4.0时代，从经济、文化、环境等全方位推进城市建设，为改革开放下一程蓄力……

　　构建城乡统一土地市场

三十而立，四十不惑。改革开放的这个10年里，新一轮农村土地制度改革鸣笛启航。

这是走向城乡统一的10年。2008年，党的十七届三中全会提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场”，要求改革征地制度，探索农村集体经营性建设用地入市。2013年，十八届三中全会决定提出“坚持农村土地集体所有权，建立城乡统一建设用地市场，赋予农民更多财产权利，加快构建新型农业经营体系，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”。2014年，农村土地制度改革沿着城乡统一的路径“三箭齐发”，在全国33个试点地区分类进行，正式拉开了“新土改”的大幕。

此后，33个试点在“蹄疾”与“步稳”之间寻求着平衡，在推动有效改革与坚守底线之间寻找着平衡。一方面，对于看准了的、条件成熟的改革单元，乘风破浪，争取新突破、新成效；另一方面，对于实在难啃的“硬骨头”，心存耐性，深入调查研究、不断摸索总结。

自2015年年底以来，原国土资源部先后制定出台《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》《关于有序开展村土地利用规划编制工作的指导意见》等文件，指导试点地区加快开展集体土地确权登记发证工作，鼓励有条件的地区编制村土地利用规划，统筹安排农村各项土地利用活动等，加强了农村土地调查、确权和规划工作，既有力支撑了改革试点，也为今后深化改革、促进农村土地规范有序利用打下了坚实基础。

然而，“牵一发而动全身”7个字早已决定，农村土地制度改革绝不能单打独斗。在统筹中深入，在深入中统筹，是打好这场攻坚战的不二法则，既要功夫向内抓好内部统筹，也要眼光向外推进外部统筹。

2015年10月，《深化农村改革综合性实施方案》出炉，开启了全面深化农村改革大幕的“总施工图”，发出了统筹各项农村改革的号角。2017年中央一号文件提出，将农村土地征收制度改革和经营性建设用地入市改革的试点范围扩至33个县，将“三块地”改革彻底打通。

党的十九大吹响了乡村振兴的号角。在这幅宏大的蓝图中，农村土地制度改革被赋予了更为艰巨的任务。半个月后，全国人大宣布农村土地制度改革试点延期一年。原国土资源部部长姜大明在当年的全国国土资源工作会议上强调，试点工作不能只见“盆景”而不见“苗圃”，要严守底线，增强改革的整体性、系统性、协同性，逐步显化改革的综合效益。

乘风破浪正当时，快马扬鞭自奋蹄。“三块地”改革不断传来落蹄声，一批可复制、可推广、利修法的制度性成果跃然纸上。

——集体经营性建设用地入市试点摸清“家底”、增效扩能。从浙江德清敲响全国“第一槌”，再到贵州湄潭率先在西部地区“破冰”，集体经营性建设用地入市逐步开花结果。33个试点地区积极开展就地入市、调整入市和整治入市，建立健全市场交易规则和服务监管制度；加强村集体内部土地资产处置管理，积极探索入市主体及其组织形式。截至今年3月，共查明农村集体经营性建设用地约11.9万宗、141.5万亩；发证25万多宗，发证率82%，为入市改革廓清权属基础；共办理78宗集体经营性建设用地抵押贷款，贷款金额约23.56亿元。

——征地制度改革试点取得积极成效。在缩小征地范围方面，探索了公共利益用地范围，研究了征收目录；在规范征地程序方面，普遍建立了社会稳定风险评估机制和民主协商机制，签订征收补偿安置协议，建立健全土地征收矛盾纠纷调处机制，保障被征地农民合法权益；在多元保障方面，从实际出发拓展安置和就业途径，通过留地留物业安置、入股安置、留粮食安置以及征地补偿款代管等方式，保障被征地农民长远生计。

——宅基地制度改革试点全面深入推进。在宅基地“三权分置”的探索下，在农村不动产统一登记的推动下，从确权登记颁证到村民自治管理再到宅基地自愿有偿退出路径，均取得积极进展。截至2018年3月底，试点地区共办理农房抵押4.7万宗，抵押金额91亿元；腾退出零星、闲置的宅基地9.6万户、7.1万亩。

——内外统筹有序推进。农村综合改革稳步向前，33个试点全部纳入新型城镇化综合试点，14个纳入农村改革试验区，15个宅基地制度改革试点全部列入农民住房财产权抵押贷款试点，不少试点地区纳入了农村集体产权制度改革试点。伴随着“三块地”改革统筹推进，以及土地二级市场试点的城乡联动推进，城乡统一的建设用地市场在部分地区已经“初长成”。

——改革与立法相互促进。在总结提炼各地试点经验，并在与国务院法制办等相关部门充分沟通的基础上，2016年年底，《土地管理法》修正案草案形成；同年5月23日，《土地管理法（修正案）》（征求意见稿）发布；结合征求意见，又进行了18处修改，修正案送审稿于同年7月27日正式上报国务院审议；今年4月27日，全国人大常委会2018年立法工作计划公布，土地管理法（修改）列入初次审议的法律案。

在走向城乡统一的广阔土地上，农业正逐步强起来，农民正渐渐富起来，农村正日益美起来。浙江德清的钢琴小镇飞出激扬乐章，钢琴产业在那里深深扎根，农民成了“乐器之王”，订单飞到美国；安徽金寨宅基地改革释放“蝴蝶效应”，万户贫困户脱了贫，农民主动上门要求参加宅改；越来越多常年在外的“候鸟”，纷纷借土地新政“回归”创业，成为种粮大户、养殖大户、旅游大户；外资企业也借助改革进入农村市场，享受到农村土地制度改革的“红利”……

敢为天下先，改革永不歇。从计划经济到社会主义市场经济，从农村土地制度改革到城市土地有偿使用制度改革，从乡土中国到城乡中国，波澜壮阔的40年，让我们读懂了改革开放的丰富内涵，见识了市场这只无形之手的强大力量。土地改革始终与改革开放一路同行，市场在土地资源配置中的作用日益凸显，横亘在城乡土地之间的鸿沟步步缩小。站在全新的历史征程上，相信通过改革不断创新完善的市场配置土地制度，定能在改革开放中开创出一片新天地。

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