大湾区建设如何提升区域品质

粤港澳大湾区建设国家战略实施以来，推出了一系列相关优惠政策，正向实践层面迅速挺进。

纵观全球，世界级大湾区的建设与发展都经历了一段较长的时间。在此过程中，它们如何发挥所长，提升区域品质？如何与时俱进，完成转型？东京和纽约的经验或可带来一些借鉴。

　“工业分散”战略

解决中心城市的过度膨胀

日本东京湾区是依托东京湾发展起来的大都市圈，包括东京、埼玉县、千叶县、神奈川县，面积为13562平方公里，仅占日本面积的3.5%。数据显示，截至2015年，东京湾区聚集了日本三分之一的人口和三分之一的经济总量。

东京湾位于日本本州岛中部的太平洋海岸，是一个优良港湾，拥有横滨港、东京港、千叶港、川崎港、横须贺港和木更津港等港口。这些港口与羽田、成田两大国际机场和新干线一起，构成了东京湾与日本及全球主要城市间的海陆空立体交通网。

东京湾区自19世纪中期之后开始加速发展。由于面积狭小，东京湾周边不断移土填海。东京湾区在发展过程中逐步形成了以制造业为主的发展思路。二战后，在东京以西形成了京滨工业带；同时，向东、向北扩展，形成了京叶工业区。

东京湾区集中了包括钢铁、有色冶金、炼油、石化、机械、电子、汽车、造船、现代物流等产业，成为全球著名的工业产业带。同时，这里还发展了金融、文化和大型娱乐设施及大型商业设施等，是全球著名的金融中心、娱乐中心和消费中心。此外，横滨港、川崎港、东京港、千叶港也通过不断发展，成为年吞吐量超过5亿吨的大型物流港。

在产业的空间布局上，东京湾区的特点是专业分工、扬长避短、错位发展。东京城市功能的演进与东京湾经济带的发展过程大致可分为3个阶段：20世纪60年代前，京滨、京叶两大工业区产业聚集和企业集中的初级工业化阶段；20世纪60年代,京滨、京叶两大工业区开始重化工业向外扩散的阶段；20世纪80年代后，京滨、京叶两大工业区重视发展知识技术密集型产业的阶段。

其中，东京从20世纪60年代的经济高速发展时期，就开始实施“工业分散”战略，将一般制造业外迁，机械电器等工业逐渐从东京的中心城区迁移至横滨市、川崎市，进而形成和发展为京滨、京叶两大产业聚集带和工业区。而东京的中心城区则强化了高端服务功能，重点布局了高附加值、高成长性的服务行业、奢侈品生产业和出版印刷业。

“工业分散”战略既解决了东京的过度膨胀问题，又促进了外围地区工业的发展。实施“工业分散”战略后，东京从传统工业化时期的一般制造业、重化工业为主的产业格局，逐渐形成了以对外贸易、金融服务、精密机械、高新技术等高端产业为主的产业格局，而石油、化工、钢铁等重化工业则全面退出东京。从而，东京成为日本的政治、金融、商业和文化中心。

　交通便利

经济带产业空间布局不断调整

为有效促进东京都市圈的建设，1956年,日本政府制定了《首都圈整备法》，为东京都市圈的规划与建设提供了法律依据。随后,又相继颁布了《首都圈市街地开发区域整备法》等多部法律法规，并在东京都市圈建设的不同阶段，对相应的法律法规进行修改和完善。一系列法律法规的实施，使东京都市圈的规划建设有法可依，进而优化了东京湾区的产业空间布局，形成了以东京为中心城市，带动周边次核心城市相互依存、科学合理的布局。

政府的政策引导同样至关重要。1951年，日本政府颁布了《港湾法》，规定由政府对整个国家港口发展的数量、规模和政策进行统一规划布局。1967年，日本政府颁布了《东京湾港湾计划的基本构想》，建议把东京湾沿岸各港口整合为一个分工不同的有机群体，各地方港口管理机构拥有对港口的基本管理权。同时，共同协商对港口群的规划管理，以整体利益为目标，费用统一定价以消除各港口之间的恶性竞争，实现港口群的最大效益。

随着时代的发展，东京湾区不断强化高端服务功能。东京湾区核心城市的发展需要相应的服务产业，为此，政府营造优良的服务业发展环境，鼓励加快东京湾区核心城市第三产业的发展。随着京滨工业区的兴起以及住宅、现代农业的发展，商业服务业也随之在东京以外的地区发展起来，服务业产值呈现出逐渐上升的趋势。

此外，东京湾区便利的交通基础设施也为后续发展提供了必要条件。交通网络的构建对东京湾区的产业发展有很大影响，它既促进了湾区空间的扩展，发挥了指向性作用，又改变了湾区经济带原有的产业空间布局。

区域规划协会“挑大梁”推动城市再发展

美国纽约湾区，又被称为纽约大都市区，面积达33484平方公里。从19世纪80年代起，纽约湾区逐步开始发展。如今，纽约湾区以其发达的金融业、便利的交通和较高的教育水平，成为美国乃至全球颇具投资和人才吸引力的地区之一。

作为世界三大湾区中唯一一个跨州建设的大都市区，纽约湾区漫长的发展路途中，四次区域规划起到了不可替代的作用。1921年，罗素·塞奇基金会资助建立了纽约区域规划委员会，后发展成纽约区域规划协会（下文简称RPA），致力于纽约湾区的区域规划探索。

19世纪中期，由于港口优势、技术创新、政策扶持等原因，纽约湾区的经济、人口、文化快速发展，城市呈现爆炸式增长。然而，城市与区域却缺乏相应的规划和建设。

为重构纽约湾区的区域秩序，使之成为更具活力、更加丰富多样的大都市区，1929年，RPA发表 《纽约及其周边地区的区域规划》。规划提议，构建公路、铁路和公园网络，以及居住、商业和工业中心，作为该区域物质和社会发展的基础。规划的核心是“再中心化”，制定了建立开放空间、缓解交通拥堵、集中与疏散、放弃高层建筑、预留机场用地、细化设计、减少财产税、建设卫星城等10项政策。

这次规划是一次前所未有的规划创新和改革，提出了一种全新的发展和管治的思路，并提出跨越行政边界建设有活力、宜居、可持续的城市社区，帮助纽约在20世纪中期就成为全球领先城市。

二战之后，在技术革新、产业升级的推动下，纽约湾区进入了工业化后期发展阶段，城市向郊区蔓延，带来了环境恶化和老城区中心“空心化”等问题。

为了解决郊区蔓延和城区衰落等问题，促进纽约湾区城市再发展，1968年，RPA完成了纽约湾区第二次区域规划。规划的核心是“再集中”，将就业集中于卫星城，恢复区域公共交通体系，提出了建立新的城市中心、塑造多样化住宅、改善老城区服务设施、保护城市未开发地区生态景观和实施公共交通运输规划五项原则。这次规划推动了布鲁克林、纽瓦克等城市的经济发展，奠定了1980年代纽约湾区的再发展。

　　城市集群挑战多

“脆弱的成功”呼唤区域转型

新世纪到来之际，纽约湾区面临着经济、社会及可持续发展上的挑战。

为了提高纽约湾区的宜居性，并从社区建设、环境保护和劳动力保护上来促进地区经济的可持续发展，1996年，RPA发布了第三次区域规划《危机挑战区域发展》，通过投资和政策吸引重新建立3E（“three E’s”)——经济（economy)、环境（environment）、公平（equity)，并提出了五项措施——植被、中心、机动性、劳动力和管理，并强调形成高效的交通网络的重要性以期重塑区域的经济和活力。

作为城市集群，纽约湾区在全球版图上占有重要地位。但与此同时，纽约湾区也面临挑战。气候变化、基础设施落后与恶化、公共机构负债制约管理等问题仍然影响着居民生活，失业、住房成本、物业税和自然灾害等问题受到居民的普遍关注。

纽约地铁是纽约基础设施落后的典型案例。一方面纽约地铁网络便利，步行两三个街区便有地铁站；另一方面，地铁延误、停运、换线等都是家常便饭。纽约州州长安德鲁·科莫曾表示，几十年来，投资不足、维护和现代化改造几经拖延，导致纽约地铁缺少信息、不靠谱，且事故频出。

2013年4月19日，RPA宣布启动纽约大都市地区第四次规划，为接下来25年的地区发展和管理提供策略。2014年，RPA对纽约大都市地区发展发表了题为《脆弱的成功》的评估报告，指出这一地区总体取得了进展，但很多人并未从这一增长中获利。过去25年，多数家庭的实际收入减少，面对自然灾害越来越脆弱，最重要的是，政府机构未能解决大多数棘手问题。

那一次，区域规划重点是“区域转型”，确定了“经济机会、宜居性、可持续性、治理和财政”四方面议题，旨在创造就业，改善商业环境，促进经济增长，减少家庭的住房开支，解决贫穷，为居民提供更加富裕的生活和更多、更便利的社会服务设施（交通、教育）。从区域视野解决气候、基础设施等问题，在区域层面进行改革，提供更好的决策和更有效的治理。