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财政部焦小平:新时代下的基建投资创新

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(原标题:新时代下的基建投资创新)

焦小平 (财政部PPP中心主任)

从基建投资角度来看,目前PPP项目已覆盖19大领域,其中占比最大的是交通运输类,第二是市政工程类,第三是绿色低碳环保类。从2014年至今,四年PPP改革在推动基建投资改革创新方面取得了初步成效,但与全面深化改革、推动国家治理现代化、实现高质量发展目标还有很大差距。关于新时代下基建投资创新,笔者有四个想法。

一、要对标高质量发展。

首先,定位要转变。基建投资不仅仅是拉动经济增长的手段,更是一种关系民生福祉的公共服务,要量力而行、可持续。当下过剩产能与过去粗放发展模式下政府过度投资有关联。政府超常规大规模刺激经济,上马一大批基建项目,导致钢筋、水泥、铝制品、玻璃等建材价格攀升和相关产业新产能上马;当政府减弱或无力加大开支时,需求会急剧缩减,但市场供给反应滞后且呈刚性,在新的供求平衡下,自然就出现一大批过剩产能。

其次,要坚持效率第一。基建投资要追求宏观有效能,微观有效率。宏观有效能是指要保证高品质供给和可持续发展,如果政府投资项目没有发挥应有的作用,就是低效或无效投资,就是宏观无效能。比如,根据2018年审计署公布的《2017年第四季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果》,某省195个污水处理项目中146个处于闲置状态,没有产生实际环境效果。另一方面,就是上段所说的基建投资的负向溢出效应,事关可持续发展问题。微观有效率是指要解决目前政府主导的基建投资项目超预算、投建用脱节等财政资金绩效问题。不能把基建投资简单理解为基建工程,一定要把运营服务加进去,而且要看项目最终是否产生所需要的服务,要看老百姓有没有实际获得感。

最后,动力要转变。传统认为公共产品就是官办官营,政府成立融资平台、办事业单位、办企业,基本上垄断经营。从上世纪70年代起,英国撒切尔时代、美国里根时代开始倡导市场竞争供给,目的在增加供给和提高效率。十八届三中全会《全面深化改革决定》正式明确,发挥市场在资源配置中决定性作用和更好发挥政府作用,为公共服务供给市场化社会化改革提供了依据,这也是PPP改革的大背景和政策逻辑所在。市场化就是竞争供给,竞争效率大于垄断,这是经济学一个基本常识。

二、要坚持三个导向。

首先,坚持结果导向。政策效果如何要以最终结果来评估。很多项目上出现的问题,不完全是简单的管理和技术问题,根子在政策机制上。基建投资项目的产出应该是可用、好用的公共服务,而不是工程。

其次,坚持效率导向。要解决当前超预算、建营用不协调不经济问题,必须采用设计、建设、融资、运营一体化管理模式,借鉴产业供应链管理模式来优化公共服务供给方式。

最后,坚持竞争导向。要放宽准入、打破垄断、引进竞争。就政府侧来说,各部门要具体化“放管服”改革措施,凡是可以让市场做的,政府不要再做供应商,把精力放在规划、规则、监管和服务上。要通过竞争方式选择供应商,让专业的人做专业的事。要打破行政性垄断,同时防止市场垄断。

三、PPP模式是公共服务供给新动力。

首先,PPP改革的主要目的提质增效。PPP模式主要源自市场化法治化程度较高的英国,在那里PPP更多是项目融资或项目管理的概念,推行相对容易。但在中国这个正在进行市场化转型的国家,我们的国情和发展阶段与英国不同,要通过改革创造条件才能推行PPP模式。因此,PPP改革反而成为推动深化改革的牵引器、助力器和加速器,其艰巨性和复杂性不言而喻。2017年诺贝尔经济学奖得主哈特认为,PPP应以提升效率为初衷。为什么PPP能够提质增效?一是打破垄断,充分竞争。二是全生命周期投资建设运营一体化管理。三是风险分担机制科学界定量化了政府与社会资本的权责。项目设计、建造、融资和运营维护等商业风险由社会资本承担,法律、政策等风险由政府承担,不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。四是按项目产出结果付费。PPP不是简单地事前分资金、上项目。绩效付费机制保障了投资的有效性和政府资金的使用效率。五是全过程透明公开,对政府和社会资本都是约束。

PPP模式本质特性决定它是一个提质增效的工具,但我国目前实践中,在一些地方存在异化泛化问题,根子在把PPP模式简单异化为政府一种新的融资工具。

其次,PPP是改革再出发的新动力。PPP改革要成功,必须从三个层面深化改革。一是宏观治理层面,要正确处理政府与市场关系,特别是要在合同契约层面具体明确二者的边界和权责等。二是中观机理层面,需要三项改革协同推进。行政体制改革中的“放管服”措施;财政体制改革中要把政府在PPP合同中的支出责任纳入年度预算和中期财政规划,同时要严把支出责任10%限额关,不能只有油门没有刹车;投融资体制改革上要防止政府投资的扭曲效应和挤出效应。三是微观管理层面,要坚持物有所值评价。少花钱、多办事、办好事是PPP的核心价值观和目标。

最后,PPP市场潜力巨大。截至今年3月末,全国PPP综合信息平台中经过“两个论证”纳入管理库的项目有11.5万亿元,完成采购的有5.5万亿元,已开工的2.0万亿元。按照PPP项目平均合作年限20年来算,粗略估计已开工项目每年产生的支出责任约1000亿元,完成采购的约2300亿元。据全国PPP综合信息平台统计,已通过物有所值定量评价的335个全国PPP示范项目,比传统投融资方式减少投资1267亿元,平均每个项目减少3.8亿元。因此随着政府预算的公开,政府没有任何理由不更高效利用财政资金。因此,从高质量发展角度看,PPP市场未来潜力巨大。

四、国际基础设施市场大有可为。

首先,在公平、公开、公正的竞争环境下,中国企业在基础设施领域具有全球竞争力。

其次,我国有具备一定对外投资金融实力,中国企业对外投资建设运营的意愿和能力也大幅提高。

再次,PPP模式在全球推广应用。在G20、APEC、金砖等国际机制下都在推动PPP模式。中国PPP政策体系虽然有自己的特色,但项目操作层面规则基本与国际通用做法相通相容。目前我中心已与亚太国家开始规则交流互鉴工作。

最后,“一带一路”蕴含重大契机。2017年财政部PPP中心和联合国亚洲及太平洋经济社会委员会签订了战略合作协议,联合筹备建立亚太PPP合作网络。主要做三件事:一是根据相关国家实际发展需求由我中心协助建立项目库,并按照PPP模式进行识别开发。二是结合中国实践经验,帮助相关国家建立一套规则体系,放宽市场准入,加强市场能力建设。三是请相关国家到中国来交流、考察和培训。在交流学习中与中国社会资本进行对接,增加了解和互信,为下一步项目合作打基础。

(本文是焦小平在中国发展研究基金会主办的博智宏观论坛第二十七次月度例会上的演讲)(编辑 祝乃娟)

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