农村土地利用新局：补充耕地质量提升

国土部近期连续出台农村土地利用和管理的相关文件。

《关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》（以下简称《通知》）近日印发，明确要建立以数量为基础、产能为核心的占补新机制，改进建设用地项目与补充耕地项目逐一挂钩的做法，按照补改结合的原则，实行耕地数量、粮食产能和水田面积3类指标核销制落实占补平衡。

国土资源部还在12月初下发《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》（以下简称《意见》），正式允许将增减挂钩节余指标由省域范围内流转扩展到东西部扶贫协作和对口支援省份之间，土地指标的跨省流转和交易得到制度保障。

二者被共同认为是农村集体产权制度改革的组成部分。2016年1号文件，在涉及农村产权制度改革的部分就提出，要完善和拓展城乡建设用地增减挂钩试点，将指标交易收益用于改善农民生产生活条件。探索将通过土地整治增加的耕地作为占补平衡补充耕地的指标，按照谁投入、谁受益的原则返还指标交易收益。

中国人民大学土地政策与制度研究中心主任叶剑平表示，占补平衡与增减挂钩二者之间实际上是联系起来的，通过增减挂钩减少的部分集体建设用地，相当一部分被复垦成为耕地，是耕地占补平衡的一个重要土地来源。

他表示，近期的政策旨在从农村土地利用和管理的角度，在保障建设用地不扩张、耕地规模不减少、实现耕地与城乡建设用地的“双平衡”的同时，寻求农村土地利用质量与数量的“新平衡”。

占补平衡新机制：提升补充耕地质量

耕地占补平衡，是指按照《土地管理法》规定的国家实行占用耕地补偿制度，非农建设经批准占用耕地要按照“占多少，补多少”的原则，补充数量和质量相当的耕地。这项制度被认为是坚守18亿亩耕地红线的重要举措。

根据《全国土地整治规划（2016-2020年）》，到2020年，全国将总计补充耕地总量2000万亩。其中，未利用地开发仅510万亩，而通过对农用地、农村建设用地的整理、复垦而补充的耕地数量，则是1490万亩。

特别需要注意的是，此次《通知》中强调耕地补充方式的转变，将过去以开发为主补充耕地，调整为以土地整治建设高标准农田为主补充耕地。

据耕地后备资源调查显示，我国集中连片耕地后备资源日趋减少，目前仅存约3800万亩。此前印发的《全国土地整治规划（2016-2020年）》划定，“十三五”时期全国须合力建成4亿亩、力争建成6亿亩高标准农田。

此次《通知》中明确以高标准农田建设为重点，以补充耕地数量和提高耕地质量为主要任务，在有条件的地区注重改造水田，确定土地整治重点区域，完成补充耕地任务。

针对耕地补充方式的转变，中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥指出，在耕地占补平衡的实际操作中存在以劣质农田充数的弊病。进行土地整治后，有助于提高农业增长能力及农业现代化水平，有助于提高农业机械化、土地成块、旱涝保收。

针对以往建设用地项目与补充耕地项目“一对多”“多对一”的挂钩做法，《通知》规定实行耕地数量、粮食产能和水田面积3类指标核销制，落实占补平衡，这一举措有利于实现耕地占一补一、占优补优、占水田补水田。

另需注意的是，此次《通知》将“补改结合”应用范围从单独选址建设项目用地进一步扩大到城市、村庄和集镇建设用地。

农业部农村经济研究中心研究员廖洪乐指出，重视土地治理是以往重视耕地数量到重视耕地质量的一次转变。原先开发的耕地多在边缘质量不高的地区，如今提高土地质量有助于增加产量，提高农业综合生产能力。

增减挂钩：提高农村土地价值

与以保护耕地和粮食安全为主要目的的占补平衡不同，建设用地增减挂钩，被认为是提升农村土地相对价值的重要手段。

城乡建设用地增减挂钩，是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，保证项目区内各类土地面积平衡，实现建设用地总量不增加、耕地面积不减少等目标。

此次《意见》提出，要拓展城乡建设用地增减挂钩政策。具体来看，就是东西部扶贫协作和对口支援省份之间可以流转交易增减挂钩节余指标，相关省份优先安排深度贫困地区增减挂钩节余指标交易，增减挂钩拆旧区，按照宜耕则耕、宜林则林、宜草则草的原则复垦。

对此，叶剑平指出，结余指标交易的核心，是将城镇化过程中带来的土地溢价，从城市部分转移到农村中去，促进农村尤其是贫困地区的土地价值的提升。

从统计数字来看，这个价值提升无疑是巨大的。国土资源部总督察办副主任孙雪东此前在接受采访时表示，2012年以来增减挂钩收益返还农村资金的总额达到了2753亿元，2016年2月至今年9月，通过省域内节余指标的流转，贫困地区获得级差收益461亿。

然而此前，节余指标的流转一直被限制在较小范围。

1998年，浙江省以耕地占补平衡为原则实施“土地整理折抵建设用地”。2004年国家提出“城乡建设用地增减挂钩”，但规定不能跨区县（市）置换建设用地指标。

直到去年，国土资源部发文允许集中连片特困地区和国家扶贫开发工作重点县将增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用。今年以来，增减挂钩政策进一步拓展，适用范围由原来的832个贫困县拓展到1250个贫困县。

一方面可以化解发达地区用地紧张带来的各种问题，一方面可以提高落后地区农民收入水平。因此，建立节余指标的跨省流转机制，一直受到各方呼吁。

今年9月，中央政策研究室原副主任、中国国际经济交流中心副理事长郑新立就曾呼吁，应建立全国统一、城乡统一的建设用地市场，和农村建设用地减少与城市建设用地增加相挂钩的市场转换机制。

但叶剑平也指出，要采取措施防止指标交易流转的盲目扩大，防止出现农村“大拆”局面。