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用集体土地建租赁房需分好“蛋糕”

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试点的基本出发点是为了解决新市民的租房需求,同时增加农民的财产性收入,不是为了解决城市建设的用地指标,也不是鼓励资本到农村圈地建房。由于相对国有土地大幅降低了土地成本,带来了增值收益,更应该做到建设和运营的公开透明。既要保护企业合法投资回报,更要在收益分配中向农村集体、农民倾斜,让广大农民看到实在利益

日前,国土资源部宣布将在全国13个城市开展集体建设用地建租赁住房试点,被认为是构建购租并举住房体系的重要一步。笔者认为,这也是城乡统一建设用地市场构建的关键一步。试点从租赁市场入手,在某种程度上打破了城乡二元土地结构,由于释放了农地的增值空间,更要稳妥处理好“蛋糕”的分配问题。

所谓城乡二元土地结构,是说我国土地分为国有和集体两大类,开发商必须在国有土地上建设商品房,农村建设用地只能内部使用,用作农民宅基地、农村公益用地或乡镇企业用地,即“农地农用”。对于其他主体或用途,必须经过征地程序,变更为国有土地。除特殊情形外,现行的土地管理法禁止农村集体建设用地直接进入市场。因此,城镇居民到农村购买宅基地、农民住宅等所谓“小产权房”,无法取得“大红本”,也不受法律保护。

农民在集体建设用地上建房出租,并不是什么新鲜事。以往,在一些城市的城郊接合部,村组自发地建租赁房,但由于存在消防隐患,居住条件和配套设施也相对较差,很难获得规划批准,存在违规因素。2012年,北京、上海获批开展集体租赁住房试点,有关部门提出了严格审批、局部试点、封闭运行、风险可控的要求。本次试点以存量土地为主,不占用耕地,要求符合规划,还有不动产登记作保护,同时只租不售。

党的十八届三中全会提出,在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。本次集体租赁住房试点虽不是完整意义上的农地直接入市,但契合了上述改革精神,既有利于盘活低效集体建设用地、增加农村集体和农民收入,也利于解决外来人员居住问题、改善城郊经济社会环境。

土地收益的归属分配是试点核心问题。应当看到,试点的集体租赁住房产权人还是农村集体经济组织,土地性质不变,还是农村集体建设用地。因此,农村集体拥有选择是否建设、以何种方式运营租赁房的权利,既可以自行开发运营,也可以通过联营、入股等方式建设运营。考虑到投资主体的多元化,这个过程中尤其要处理好各方关系。

试点背后的多重权利关系与深层利益关系,就像硬币的正反两面那样相伴共生。试点的基本出发点是为了解决新市民的租房需求,同时增加农民的财产性收入,不是为了解决城市建设用地指标,也不是鼓励资本到农村圈地建房。由于相对国有土地大幅降低了土地成本,带来了增值收益,更应该做到建设和运营的公开透明。既要保护企业合法投资回报,更要在收益分配中向农村集体、农民倾斜,让广大农民看到实在利益。

实际上,农村集体建设用地入市探索已有10多年,但由于利益关联度大、涉及面广,面临的体制机制障碍很大,一直难有实质性突破。城乡形成统一的土地市场不仅涉及农村土地制度改革,还涉及规划、金融、税收等配套改革;与国有建设用地市场相比,农村集体建设用地市场更为复杂,这些都要求试点与农村产权制度、农村社会治理等农村综合性改革协调推进,分好企业和农村集体的“蛋糕”,兼顾不同农户之间的利益。

总体看,无论是集体租赁住房试点,还是集体经营性建设用地入市,都是以城乡一体化为总目标,赋权于农,让利于民,既长远解决城镇化进程中的土地管控难题,也为房地产调控长效机制提供市场化手段。改革顺应了市场经济的要求,但也面临诸多困难,要在试点基础上审慎推进,尤其要保护好农民利益。

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