财政部：一些地方将房地产项目拿来包装成PPP

同志们，刚才的会开得很好，大家对当前PPP发展不规范问题，分析得很到位，讨论得很深入，对下一步推进PPP规范发展提出了很多好的意见和建议。下面，我结合大家的讨论，再讲四点意见。

第一，要统一思想认识。针对地方政府债务管理、PPP规范发展问题，财政部在近几年提出了一系列政策要求，全国金融工作会议、国务院常务会议近期也作出了专门部署。做好下一步PPP工作，关键是要深刻领会党中央、国务院有关会议精神，把思想认识统一到中央的决策部署上来，统一到财政部的工作要求上来。具体要做到“三个统一认识”：

一是统一对防控风险重要性的认识。防范化解风险，是经济持续发展的根本保障。在这次全国金融工作会议上，习近平总书记和李克强总理多次强调了防控风险的重要性、紧迫性，也都点到了地方政府债务问题。目前，一些地方政府通过PPP、政府购买服务等方式，变相举借债务，导致债务规模增长较快，债务率甚至超过了警戒线，形成潜在的风险触发点。为此，我们要按照中央有关要求，把防风险放在更加重要的位置上，防控地方政府债务过快上升，坚守不发生系统性风险的底线。

二是统一对PPP发展形势的认识。要看到PPP发展总体形势是好的。近年来，在党中央、国务院的高度重视下，在各地区、各部门尤其是各级财政部门的大力推进下，PPP工作取得明显进展，不仅市场环境逐步优化，项目落地不断加快，为稳增长、促改革、惠民生发挥了积极作用，而且也促进了政府工作和政府治理结构的改革。可以说，在经济发展进入新常态、经济下行压力依然存在的背景下，取得这样的成绩实属不易，应当倍加珍惜。

三是统一对PPP发展方向的认识。在当前严控地方政府债务风险的形势下，部分地方政府和市场机构对PPP发展前景表示担忧，认为政府付费类PPP与政府购买服务一样，都属于被政策限制的范围。事实上，中央始终将PPP定位为一项长期性、系统性的改革，当前提出的一些政策要求，是对短期内一些错误认识和违规行为的修正，有利于PPP事业的长期、健康、可持续发展。为此，我们要抓住当前的发展机遇，继续坚定不移地推进PPP工作，进一步取得更大成绩，发挥更大的效益。

第二，要坚持规范发展。我们推广PPP模式的初心，是要推动公共服务领域供给侧结构性改革，引入市场的机制和资源，提升管理能力，促进公共服务提质增效，而不是单纯地解决融资问题。去年底，我在昆明的全国会上就讲过，当前PPP项目出现了变相融资等不规范现象，需要引起高度重视。结合大家刚刚介绍的新情况、新问题，我认为PPP发展不规范可以归纳为“四个问题”：

一是支出责任“固化”问题。一些地方政府为了吸引社会资本和金融机构快上、多上项目，通过BT、政府回购、承诺固定投资回报等明股实债方式，实施PPP项目。一些政府付费类项目，通过“工程可用性付费”+少量“运营绩效付费”方式，提前锁定政府大部分支出责任。实际上都是由政府兜底项目风险。

二是支出上限“虚化”问题。对于PPP项目支出责任不得超过预算支出10%的规定，一些地方政府认识不到位，把关不严、执行不力，还有些地方政府能力不匹配，对当地财力和支出责任测算不准确，导致财政承受能力论证流于形式，失去了“安全阀”功效，很可能加剧财政中长期支出压力。

三是运营内容“淡化”问题。PPP项目要以运营为核心，发挥社会资本的优势，提高公共服务供给效率。但从实际情况看，当前参与PPP项目的多为施工企业，既不愿意承担运营风险，也不具备运营能力，主要通过施工获取利润。同时，一些地方政府也更看重“上项目”的短期目标。两方“一拍即合”，导致部分项目“重建设、轻运营”的倾向仍然严重。

四是适用范围“泛化”问题。一些地方政府将房地产等纯商业化项目拿来包装成PPP，借助有关部门和金融机构对PPP的“绿色通道”，实现快速审批和融资，会绕过相关产业政策监管，影响宏观调控效果。

造成上述问题的原因，既有相关各方观念转变不到位的主观因素，又有地方政府融资路径依赖的客观因素。“求木之长者，必固其根本”。规范发展是推进PPP事业可持续的基础。只有做真正的、规范的PPP，才能为PPP发展注入持久的动力和活力。所以，我们不能只求速度、不求质量，否则可能会“欲速则不达”。为此，我们要按照风险共担、利益共享、物有所值、绩效导向的原则，在项目入库、前期论证、政府采购、预算管理、绩效监管、信息公开等方面，不折不扣地执行有关规定，坚持做规范的PPP项目。

第三，要抓好重点工作。进一步推进PPP规范发展，不能“眉毛胡子一把抓”，必须要突出重点、抓住关键。下一步，各级财政部门在坚持规范发展的过程中，要重点把握好PPP工作的“四条线”：

一是要严控“红线”。要强化财政承受能力论证10%“红线”的硬性约束，统一执行口径，加强信息公开。所有项目都必须在PPP综合信息平台中，及时公开财政承受能力论证报告及有关数据。未按规定公开的，要从项目库中清退。各地要建立PPP项目财政支出责任统计监测体系，中央财政和省级财政对接近或超出10%红线的地区，要进行风险预警。

二是要守住“底线”。要落实财预〔2017〕50号文要求，严禁各类借PPP变相举债的行为。要审慎开展完全政府付费的项目。对于不包含运营内容、无绩效考核机制、社会资本不实际承担项目建设运营风险的项目，不得安排财政资金。

三是要搭好“天线”。要全面了解掌握本地区PPP项目总体情况，对于项目总量、财政支出责任总额及占比、规范实施情况等，做到“心中有数”。这里的项目不仅包括入库项目，也要包括未入库的项目，真正做到全口径统计。

四是要明确“界线”。对于不属于公共服务的纯商业化项目，以及仅涉及建设、无运营内容的纯工程项目，要准确界定，从识别、论证、入库等环节严格把关，不能继续任由其打着PPP的旗号“混淆视听”。

第四，要压实管理责任。有权必有责、有责必担当、失责必追究。为了切实推动PPP规范发展，必须要压实责任、强化问责。

一是要明确地方政府主体责任。要按照党中央、国务院决策部署，强化地方政府债务规模限额管理，查处违规担保行为，加强对融资平台、产业引导基金、PPP等的规范化管理，制止变相举债。对于借PPP变相举债的项目，地方政府要承担主体责任。

二是要强化财政部门管理责任。PPP是党中央、国务院交给财政部门的一项重要改革任务，各级财政部门要继续发挥主导作用，认真履行物有所值评价、财政承受能力论证、政府采购管理、预算资金管理、政府债务管理等部门职责，明确PPP不规范操作的负面清单，逐级细化责任范围和责任主体。另外，我们也将建立常态化风险监控和监督问责体系，确保PPP规范实施。

最后，我再强调一下，部内有关司局也要认真贯彻落实中央有关要求，根据今天地方财政的发言，认真思考，加强协同配合，在各自业务范围内，细化完善政策制度，做好规范引导工作。会后，请金融司牵头梳理会上提出的问题和建议，尽快上报，并抓紧印发进一步规范PPP发展的通知，以制度建设促规范发展。另外，请大家把会议精神带回去，向厅党组和分管省领导报告。

同志们！进一步推进PPP规范发展工作，是落实中央关于防范化解系统性风险一系列决策部署的重要内容。大家要把规范发展作为今后一段时期PPP工作的基本要求，将PPP改革不断引向深入。我相信，通过大家的努力，PPP工作一定能在现有工作的基础之上，更好地完善，更好地发展，以更加优异的成绩迎接党的十九大召开！