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李宇嘉:调整供地规模应盘活闲置低效存量土地

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(原标题:李宇嘉:调整供地规模应盘活闲置低效存量土地)

李宇嘉

4月7日,北京发布《北京市2017~ 2021年及2017年度住宅用地供应计划》和《北京市2017年度国有建设用地供应计划》。根据计划,未来5年,北京市计划供应住宅用地6000公顷,其中国有建设用地5000公顷,集体建设用地1000公顷,以保障150万套住房建设需求。

也就是说,未来5年北京年均住宅用地(含自住房、保障房用地)计划供应量为1200公顷,这相当于2014年的实际供地水平(1195公顷)。如果该计划能足额完成,北京2017年住宅用地供应规模较2015年和2016年的实际供地规模,将会有大幅提升。

近日,住建部和国土部联合发文,要求2017年6月底前,各大城市要编制宅地供应中期规划和三年滚动计划,并向社会公布。各地要根据商品住房库存消化周期,适时调整住宅用地供应规模、结构和时序,对消化周期在36个月以上的,应停止供地;36~18个月的,要减少供地;12~6个月的,要增加供地;6个月以下的,不仅要显著增加供地,还要加快供地节奏。同时,房价上涨压力大的城市,建立项目行政审批快速通道,对拖延上市,捂盘惜售的要严处。

这是2月份以来新一轮楼市调控升级后,第一次出台的针对全国楼市调控的统领性文件。近期,40多个城市高效率地启动调控,且调控力度、政策工具落子也超过历史,但无一例外地,调控没有脱离抑制需求端的范畴。问题是,楼市再度火热,倒逼时隔半年再次祭出强力调控,根源就在于供应不足,20个热点城市2016年以来库存周期一直在6~10个月,有的甚至仅2个月。

近年来,管理层最看重的调控措施就是增加土地供应。但种种迹象显示,热点城市土地供应在减少。

2016年,热点城市房价暴涨,但宅地供应却明显减少,厦门、上海、广州和北京实际供地同比分别减少50%、48%、42%、31%。事实上,2013年以来,一线城市年度宅地供应计划完成率多数在50%左右。2013~2016年,北京住宅供地分别为1357公顷、900公顷、1002公顷和219公顷,下降趋势明显。2012~2016年,北京商品住宅供地计划完成率平均为55.7%。

除2013年外,北京没有一年完成住宅用地供应计划,2016完成率仅为12.1%。近期,即便严厉调控,但北京楼市全面回暖,二手房价暴涨。根据中房协的中国房价行情系统,3月份北京二手房均价为63716元,比去年3月上涨了48%,西城区学位房价格甚至翻了近一倍。

不仅是北京,尽管去年10月启动调控以来,通过预售管控,热点城市新房量价得到控制,但需求开始转向二手房市场。2017年2月,70城二手住房价格上涨0.4%,一线城市二手房价涨幅连续三个月扩大,北京、厦门等城市领涨全国,指数环比涨幅均在1个百分点以上。

二手房价格暴涨,一个重要的原因就是近年来供地连续下降,导致楼市回暖时需求一窝蜂地冲向二手房市场。由于二手房市场供应分散,从挂牌到出售的周期较长,需求集中释放容易加剧供求紧张和房价上涨趋势。而存量建设用地的减少,又无疑推升了未来供求紧张预期、房价上涨预期。

现行经济金融环境下,大规模增加供地,或许才是平抑房价的唯一手段。细数近年来房价稳定的城市,无不是供地量大的城市,如重庆、成都和广州。

近日,因楼市10多年保持稳定,重庆屡屡被赞誉。事实上,突破供地瓶颈是重庆楼市最大“稳定器”。2011~2015年,重庆人均供地面积16.12平方米,在10大城市中排第一,达到南京、杭州和天津平均规模的2倍、北上广深的5倍。重庆宅地供应之所以能够“放量”,大规模新地投放和“地票制”是两大引擎。

事实上,广州也很类似。尽管贵为一线城市,但当前广州的房价不仅低于厦门、杭州和南京,也低于省内的珠海。供地放量是广州稳定楼市的利器,一方面,广州城市骨架大,远郊(增城、从化、花都、南沙)供地和住宅成交分别占70%和60%,引致全市楼面地价比京沪深低70%,房价在每平方米2万元左右。另一方面,类似于“地票制”,通过广佛一体化,广州也探索出突破建设用地限制,扩大供地和楼市半径的路子。目前,广佛间开通了5条地铁线,2016年,佛山商品房销售1947万平方米,超过广州、深圳,居省内第一,其中60%为广州居民购房,房价仅为广州的一半。

此次住建部、国土部联合发文,不仅要求各地明确中期供地计划,且以库存消化周期作为督导供地的量化指标。意图很明显,热点城市一味在需求端抑制,解决不了中长期供求紧张问题。突破瓶颈,大规模增加供地,才能从根本上疏导需求和缓解房价上涨预期。

此次北京“供地”新政中,一条突破性的政策,就是明确将集体建设用地纳入供地计划,数量达1000公顷,占总计划供地量的六分之一。此前,虽然北京从2012开始,试点集体建设用地建设公租房,但多年来仅有唐家岭、北七家零星试点,并未能扩大。可见,未来大城市突破供地瓶颈或成政策重点。

但是,越是热点城市,空间扩展越快,新增供地的弹性就越低,充其量多投放几宗宅地,但这是杯水车薪,无法突破供地瓶颈。近日,针对房价快速上涨,杭州、南京等热点城市集中出让土地,甚至一次性投放几宗,但无法避免“地王”或高地价。近期,北京大兴区出让的几宗地,也达到地价上限。尽管北京今年供地比2016年大幅增加,但也仅相当于过去几年的平均值,没有实现大规模供地。

因此,笔者认为,北京供地增加是好事,关键还要加强督导,让供地计划落实,避免出现批而未供。同时,更要探索如何突破供地瓶颈,实现大规模供地。

一方面,通过市场化的手段,探索收益共享模式,及时调整用地和区域规划,补足公共配套,将辖区范围内集体建设用地更多地推入市场。

另一方面,通过建设用地“增减挂钩”、耕地“占补平衡”,释放出建设用地指标,调减大城市的耕地,并以市场化的方式平衡。

最后是盘活城市闲置和低效存量土地。产业周期一般在20年左右,而用地功能划定最少也是40年,根据产业变迁适时调整土地用途有必然性。目前,大城市人口吸附能力强的服务业对经济贡献普遍超过50%,互联网、积聚和共享经济更加节约空间需求,传统制造业、工业用地、商办用地应向住宅功能转变。

眼下,京沪深等大城市各区域都规划了很多大型商办综合体、CBD办公区、总部基地等,但除中心区商业和办公空间利用充分外,外围存量商办空间大量空置。因此,要加快推进存量低效闲置工商业用地(房)盘活为住宅用途。当然,政府也要同步加快公共服务设施建设和供应。

(作者为深圳市房地产研究中心研究员)

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