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建立楼市长效机制还需疏通大城市供地瓶颈

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(原标题:建立楼市长效机制还需疏通大城市供地瓶颈)

大城市通过征地扩大建设用地已近极限。未来,大城市只能以调减耕地保有量来新增供地。调减耕地有其合理性,但不能忽视城市行政区基于区域形象、短期税收和增长考核而持续供应低效工业、商办用地的现实。因此,增加住宅用地,还须尽力压缩商办和工业用地。

李宇嘉

今年我国楼市“分类调控”的主基调已明确,即三四线城市“去库存”,热点城市“抑泡沫”。对如何“抑泡沫”,管理层特别强调:“房价上涨压力大的城市要合理增加住宅用地。”在全国两会前的新闻发布会上,住建部和国土部掌门人也表态:“要合理增加土地供应,提高住宅用地比例。”依据中央经济工作会议的精神,将综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段建立长效机制,而疏通供地瓶颈也是长效机制的重要内容。

在人口向就业机会更多、产业升级更快的大城市迁徙的背景下,增加大城市住宅用地供应,确有必要。据Wind统计,2003年至2012年,一线城市累计出让居住用地建筑面积3.25亿平方米,但同期住宅销售面积累计5.57亿平方米,新增住宅供应仅为新增销售的55.6%。2012年以来,一线城市住宅用地供应年度计划完成率整体不足60%。

去年房价快速攀升,但住宅用地供应减少现象仍很突出,厦门、上海、广州、北京宅地供应同比分别减少50%、48%、42%、31%。超大城市未来供地普遍呈紧缩姿态。“十三五”规划显示,2017年至2020年北京存量建设用地年均减少30平方公里。2016年至2020年,上海规划建设用地从3226平方公里减至3185平方公里。2020年至2040年,20年内上海规划建设用地零增长。

我国实行最严格的土地供应审批制度,大城市土地供应由城市总体规划、土地供应规划决定,两大规划要由国务院审核批复。因此,京沪缩减土地供给,应是国家意志。那么,这是否背离近期反复强调的“合理增加住宅用地”政策导向呢?非也,增加土地供给并非增加新供地。2016年底的中央经济工作会议对热点城市增加供地提了三个原则:提高住宅用地比例,盘活城市闲置和低效土地,疏导需求到周边中小城市。

目前我国644个城市人均建设用地133平方米,远高于发达国家人均82.4平方米和发展中国家人均83.3平方米的水平。建设用地供应充足,问题是供地结构不合理,商办和工业用地占比过高,宅地供给不足。2008年至2015年,我国新增工业和住宅用地占比分别为33.8%和21.5%。同期国外存量工业和住宅用地占比分别为15%和30%,发达国家第一大城市工业和住宅用地占比分别为6%和40%,但京、穗、深三城工业用地占比分别达22%、32%和36%,住宅用地占比不足20%。

眼下,大城市通过征地扩大建设用地已近极限,深圳建设用地占市域面积的48%,距50%的红线仅一步之遥。未来,大城市只能以调减耕地保有量来新增供地。去年6月,国土部发布《土地利用总体规划纲要(2006~2020年)调整方案》,调低了2020年前京津沪耕地保有量,平均调减23.3%,北京调减近50%。调减耕地有合理性,但不能忽视城市行政区基于区域形象、短期税收和增长考核,大量供应低效工业、商办用地的现实。因此,增加住宅用地,还须压缩商办和工业用地。

产业周期一般在20年左右,而用地功能划定最少也是40年,根据产业变迁适时调整土地用途有其必然性。大城市人口吸附能力强的服务业对经济贡献目前普遍超过50%,互联网、积聚和共享经济更节约空间需求,传统制造业、工业用地、商办用地应向住宅功能转变。目前,京沪深等大城市各区域都规划了很多大型商办综合体、CBD办公区、总部基地等,但除中心区商业和办公空间利用充分外,外围存量商办空间大量空置。

笔者调研发现,大城市外围同质化的商业办公建筑林立,除一楼餐饮还能充分利用空间外,二楼以上大量闲置。近年来,商办综合体相继竣工并投入使用,但很多连招商都无法展开。工业园区也是如此,2012年国土部曾抽样调查17个城市的工业用地,显示产出水平不足发达国家上世纪80年代的2%。产出强度位居前列的上海高新技术开发区,也比台湾新竹科技园低23%。近年来,商务公寓、酒店式公寓大行其道,正是商办供给多,市场需求少,开发商打擦边球的结果。近期,国家鼓励“商改租”意在盘活存量,未来要在调整规划和完善配套的基础上提高盘活力度。

近年来,大城市轨道交通规划均指向城市外围、都市圈。上海到昆山、深圳到东莞、北京到燕郊的轨交已开工。轨道交通规划实现跨省或跨市,意味着都市圈“1小时生活圈”的建立,大城市楼市边界扩大,房地产供应有了替代效应。也就是,增加都市圈内三四线城市土地和住房供应,对大城市土地和住房供应具有替代效应。2016年,300个城市中三四线城市土地成交量为4.94亿平方米,占比达60%,都市圈内占据三四线土地交易的70%。今年1、2月,三四线城市土地成交量6361万平方米,相当于一二线城市的1.4倍,都市圈内三四线城市成为开发商“补库存”密集地。

发挥城市的积聚效应,人口资源互联互通是前提。高铁和轨道交通大规模布局和建设,大大提高了接驳效率,但显然还不够。伦敦三分之一地铁站(特别是外围)和汽车停车场结合,60%的乘客泊车换乘地铁,而地铁与办公商业及公交也有效结合。我国大城市轨交规划和建设“大手笔”很多,但“精细化”工夫不足,“前面一公里”和“后面一公里”占通勤50%以上时间和精力。城市之间基础设施互联互通,共享交通助力打通最后“一公里”任务还很艰巨。因此,随着城市化进入“都市圈化”,楼市也进入了“都市圈”时代,大城市土地和住房供应也该与周边三四线城市融合。

(作者系中山大学银行研究中心副主任, 深圳市房地产研究中心高级研究员)

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