李宇嘉：“类住宅”泛滥倒逼大城市供地制度革新

（原标题：“类住宅”泛滥倒逼大城市供地制度革新）

自1月6日起，上海市住建委会同相关部门对商办项目进行集中清理核查，在此期间暂停此类项目的网上签约。所谓“商办项目”，是在商业办公用地上建设、可分割出售、原本为商旅人士提供的装修式公寓，俗称“酒店式公寓”或“商住房”。目前，由于这类物业将商办用途的单元（上海规定单元面积不低于150平米、层高大于4.5米）横竖分隔成小单间，接通天然气，设置阳台、卫生间、空调外挂架等生活设施，事实上改变土地和房屋用途而成为“类住宅”。

此外，近年来还涌现出另一种“类住宅”，即顺应大众创业潮流下办公居住空间融合的趋势，建设在工业用地上、可分割出售的创新型产业用房。大城市各区都要发展第三产业、商办综合体等地标，出让了很多商办用地。但城市外围商办项目“去化”和招商困难，为提高开发商投资热情，京沪穗深等城市允许商办项目开发部分“类住宅”。特别是，2016年房价快速上涨，“类住宅”价格（包括租金）仅为同类商品住房的60%，加上其不限购的优势，成为“刚需”、外来购房人群和房产投资等需求的“出口”。

“类住宅”野蛮生长

以深圳为例，2004年“类住宅”在商品房成交中仅占比4.5%，2015年上升到11.5%，2016年上升到17.8%，近10年销售价格年均涨幅达到16.1%；北京“类住宅”市场更火爆，2016年全年成交商住房6.8万套，比2015年增长196%，接近全年普通住宅成交的1倍，占商品房成交总数的60.1%，成交均价达到2.9万元，比2015年上涨14%；2016年，上海商住房成交275万平米，同比增长145%，商住房销售均价达到2.57万元，同比增长23%，目前在售楼盘消化周期仅5.3个月。

首先，“类住宅”违反了土地用途管制、城市分区规划，造成城市生活和生产功能区混杂穿插，用地效率较低、“城市病”突出；其次，“类住宅”大行其道，擅自改变房屋内部结构的空间分割愈演愈烈，消防和安全形势严峻；再次，缺乏配套的“类住宅”盛行，导致住房投资氛围恶化，人口管理失控；最后，“类住宅”游离于住房统计，或导致未来住房供应过剩和风险爆发。2015年5月，北京启动通州商住限购，意图在于，通州是疏导首都功能的行政副中心，而非泡沫集中地或又一个“睡城”。

京沪深进入“存量房”时代

京沪深等大城市“类住宅”泛滥，与大城市空间需求转向存量用地盘活有关。近年来，国家严控大城市边界，新增供地“负增长”，比如《上海市城市总体规划（2016-2020）》显示，上海规划建设用地总规模从原来的3226平方公里调减到3185平方公里。同时，近期结束的2016年中央经济工作会议，提出大城市未来供地“三原则”，即盘活存量用地、增加住宅用地比例、与人口流动空间趋势相适应。

因此，对京沪深等大城市来说，未来只能向存量要空间。近年来，京沪深等城市第三产业对GDP的贡献率已超过70%，但45%左右的存量建设用地仍旧为工业用地。从地均产值和人口密度看，工业用地有必要向第三产业、住宅倾斜。但是，掌握土地的国企、园区，希望尽享土地开发红利，不愿缴纳功能转换的巨额出让金，无力做住宅片区的公共配套，结果是存量盘活局限在原用途，政府也有以土地换取对低效国企长期补贴的想法，这也是“类住宅”异军突起的原因。

笔者调研发现，上海很多老牌国企动辄占据数平方公里土地，都成立旗下开发公司或联合开发商成立置业公司；深圳工业用地和园区改造，也在向房地产转移。起初，大家一窝蜂地开发创意园区、写字楼。商业办公过剩后，便转向打擦边球的“类住宅”。“类住宅”反映市场对住房需求旺盛的态势。如前所述，买这类住宅的多为刚需、被限购者或投资客。问题是，这些区域本身规划为商业办公，居住氛围差，缺乏教育、医疗等公共配套，需求过旺必然是无效供应和资产泡沫衍生。

因此，京沪相继控制“类住宅”市场蔓延很必要。但从人口流动、新增供地潜力看，大城市增加宅地和盘活存量已处于倒逼境地。一方面，“类住宅”繁荣是政府监管与市场突破监管的结果。销售类住宅需求旺盛，一味地从需求端“堵”很难奏效；另一方面，也是规则限制与市场突破限制的结果。大城市宅地需求、存量用地盘活诉求强烈，但土地用途管制，片区规划限制，各区都要发展政绩，加上国企负担重，土地调整功能成本高，造成一边是住宅需求嗷嗷待哺，另一边是商业办公、工业用地严重过剩，中间夹着供应效率低、野蛮生长的“类住宅”。

从“堵”向“疏”转变

2017年及未来，增加大城市宅地、盘活存量用地、抑制资产泡沫，不仅是房地产市场的主题，也是楼市供给端的重大变化，更是长效机制建设的重点内容。目前，“类住宅”的蔓延有违于上述目标的实现。笔者认为，监管从“堵”变为“疏”是控制“类住宅”市场蔓延的关键，这就要从土地用途管制和规划等方面，开展体制上的改革和机制上的创新。

首先，存量工业用地很多集中在城市中心区，盘活的经济价值和社会价值很高。要以地均产值、就业人口为刚性指标，建立划拨类工业用地和园区腾退红线，触及红线的工业用地和园区一律由政府收回。

其次，以土地出让净收益全部用于公共服务设施供给投入为切入口，加快推进低效工业和商业片区转作住宅片区的规划调整，降低存量用地盘活成本，增加住宅用地有效供应；控制地方政府基于短期固定资产投资和税收考量的低地价招商政策，避免低效工业用地屡屡登堂入室、商业综合体遍地都是，避免随后变相发展房地产业，“子产业”大过“母产业”的乱象，给“类住宅”蔓延创造空间。

最后，新兴产业要从“落地”变为“落房”。地方政府给予新兴产业扶持是必要的，但要从过去的土地支持变为给办公空间支持，避免新兴产业利用多余的用地发展房地产。

◆对京沪深等大城市来说，未来只能向存量要空间。

◆从人口流动、新增供地潜力看，大城市增加宅地和盘活存量已处于倒逼境地。因此，京沪相继控制“类住宅”市场蔓延很必要。

◆监管从“堵”变为“疏”是控制“类住宅”市场蔓延的关键，这就要从土地用途管制和规划等方面，开展体制上的改革和机制上的创新。