海外视角：英国房产税是如何立法和征管的？

为了支持地方性公共服务，开征房产税是一种较好的选择，有利于稳定地方收入来源，对稳定房价也有积极意义，问题是房产税涉及面广，征收成本高，特别是对于拒不交纳的义务人，如果没有有效的强制执行方法，那房产税的推广将会很难。

1.英国房产税的立法和征管情况是怎样的？

英国房产税是地方政府征收的用于支持地方性公共服务的地方税，是地方政府重要的财政来源。地方政府为居民提供了消防、垃圾处理等公共服务，征收税款理所当然。房产税按房产用途不同分为居住房屋税（Council Tax）和营业房产税（business rates）。

居住房屋税又称议会税、市政税或家庭税(Domestic rate)，其前身是1988年《地方政府财政法》设立的社区费（community charge），又称“人头税”（Poll Tax）。因为人头税很不公平，住豪宅与住棚屋享受的公共服务显然是不同的，许多地方出现了抵制人头税的抗税活动，所以1992年《地方政府财政法》废止了人头税，代之以针对居民住房按照房产价值开征居住房屋税。课税对象为居住房屋，包括自用住房和租用住房。纳税人为年满18周岁的住房所有人或承租人（包括地方政府房屋的承租人）。例如，大学生承租的宿舍也要交纳居住房屋税，但对于每周平均课时21小时以上，每年超过24周的“全日制”学生，可以免交。中国留学生一般都是“全日制”学生，所以可以免交。

课税依据是房屋的评估价值。房屋价值的评估由国税与海关总署（HMRC）下属的评估办公室负责。征收管理上,先由纳税人向地方政府申报,并提供与住房有关的资料。地方政府对住房进行评估后在每年的4月1日向纳税人发出税单,通知纳税人应缴纳的税额,并且允许纳税人在10个月内分期支付。英格兰平均每年每一房产的征收额约为2000英镑。居住房屋税约占地方政府财政收入的25%左右。

营业房产税（business rates）依1988年《地方政府财政法》设立的税种,也称非居住房屋税或非家庭税(non-domestic rates)，其前身是普通税(general rate)。纳税人为非居住房屋（营业房产）所有人，包括自然人和法人。课税对象为不用于居住的房屋，包括法人营业用房和自然人营业用房,如工厂、商店、仓库、写字楼等。课税依据为房屋租金收益。该税种虽然由地方政府征收，但地方政府无权直接处置，征收的税款全额上交中央政府，再由中央政府根据各地人口等情况按一定标准返还给地方,这部分返税也是地方政府的一项重要收入来源,如布罗姆雷区营业房产税占到该区总收入的近20%。

2.对于拒不交税者，法律上有什么规定？

对于拒不交税者，可以依法强制执行。法律对强制执行方法及其程序作了明文规定。根据1992年《地方政府财政法》及其相关条例，对于纳税人拖欠的居住房屋税，地方政府在强制执行前必须首先得到治安法院的确认，取得治安法院的责任令后才可依照该法规定的强制执行方法执行。

所谓责任令，是治安法院依地方政府申请而做出的欠税人（被告）有责任支付，且地方政府可以使用1992年《地方政府财政法》及其相关条例规定的方法强制执行的裁定。根据相关规定，地方政府在向治安法院申请责任令之前，一般应当向欠税人送达一份通知，写明准备申请的金额。欠税人收到通知后仍未支付的，地方政府可以向治安法院提出申请，请求做出针对欠税人的责任令。

在申请责任令的同时，可以请求治安法院签发传票（summons）传唤欠税人到庭说明欠付税款的原因，并提供相关证据。传票可以直接送达、留置送达或邮寄送达。欠税人不到庭不影响治安法院审理。被告对自己的责任有异议的，可以提出抗辩，但无力支付等不是抗辩的理由。治安法院经审理确信被告应当支付而未支付的，应当做出责任令。

实际操作中，通常会批量处理。即由地方政府向治安法院提交一份载明欠税人姓名、住址以及欠税金额等基本情况的清单，治安法院只是简单地在清单上盖个公章，由此确认债务的合法性而已，因为只要主张的金额及传票上的姓名无误，治安法院必须做出责任令。

事实上，很少会有欠税人到庭参加诉讼，也很少会有人提出异议。取得责任令后，地方政府会书面通知欠税人，给予14天的自动履行时间。欠税人拒不支付的，地方政府才会将责任令寄给与其挂钩的（合同约定的）私营执行公司，由该公司派“持证私人执行员”上门通过动产扣押方式强制执行，这也是最常用的强制执行方法。据统计，截至2009年，英国已做出300万份责任令，实际寄给私营执行公司通过动产扣押程序执行的只有50%，其余都是在14天内协商解决的。而进入动产扣押程序的案件中，真正实际扣押的案件很少，绝大部分都是在执行人员扣押财物的威慑下协商解决的。

3.“持证私人执行员”是什么样的职业？

“持证私人执行员”是领有“执行员证书”的“私人执行员”。私人执行员是一个古老的职业，最早可追溯到中世纪，他们是依地主授权追收地租的人员。如果佃户拒不交租，执行员可以扣押佃户财物“逼租”，如仍不交纳，可变卖扣押物清偿欠租。当时从事这一职业的人员无需资质，后来因为执行乱，佃户的权益无法保障，故英国立法规定，若要承接欠租、欠税等债务追收业务，必须经郡法院法官审查同意，颁发“执行员证书”后才能执业。

这些持有“执行员证书”的私人执行员就称为“持证私人执行员”。这一制度最大的好处是执行效率高，效果好。因为是按收到金额的一定比例计收报酬的，所以在金钱收入的刺激下，执行人员都很执着。

4.外包私人执行公司执行有什么缺点？

“持证私人执行员”制度最大的问题是监管比较难。英国国民咨询局曾作过分析，42%的执行人员存在乱收费，多收费现象，64%的执行人员在执行中有骚扰、恐吓行为，25%的执行人员用“如不付就抓起来判刑”等言语相威胁。存在这些违反行业准则的案件，半数以上的被执行人系弱势群体。如，Drakes Group公司(即现在的Marston Group)的一名执行员，在执行中未敲门找被执行人，就把被执行人的残疾车用轮胎锁锁了，放车时收了她553.36英镑。按规定最多可收200英镑。被执行人是一名残疾妇女。这样的执行行为显属不当，最后执行人员被郡法院吊销了“执行员证书”，并用保证金赔偿了被执行人。

英国现在的主要措施是加强发证管理，但证书发出去后，缺乏有效的监督管理也是不行的。对这些执行员到底由哪个部门主管，现在还在研究。多数观点倾向于由保安服务主管部门监管。所以，凡事必有利有弊，在解决“执行难”的同时如何防止“执行乱”，必须要有充分的认识。

5.地方政府取得治安法院作出的责任令后，除了上面提到的动产扣押外，其他还有哪些执行方法？

根据法律规定，有了责任令，地方政府可以要求欠税人申报财产，并且还可通过以下四种方法执行：

（1）如果“持证私人执行员”向地方政府报告说，欠税人无动产或无足够动产可供扣押的（不管是什么原因），地方政府可以向治安法院申请签发“拘押令状”，请求将欠税人拘进监狱。对此，治安法院一般会签发传票传唤欠税人到庭，就欠税人的支付能力以及主观态度进行调查询问。只有在确信欠税责任人存有故意拒付或难辞其咎的疏忽的情况下，法院才可签发拘押令状（拘押期不得超过3个月），指令提出申请的地方政府或者法院认为合适的其他人员执行拘押。法院也可以确定拘押天数后，给欠税人一定的宽限期，过了宽限期仍未交纳的，再执行拘押。拘押令状签发后部分支付的，拘押天数应当相应核减。使用这一方法强制执行是有前提的，只有在执行员通过动产扣押未果的情况下，治安法院才会考虑拘押申请。

（2）向郡法院申请押记令。即由郡法院裁定，在欠税人居住房屋上强制设定抵押。日后房屋出售时，地方政府有优先受偿权。

（3）扣取收入令。如果欠税人有收入，地方政府可以以自己的名义作出扣取收入令, 送达给欠税人的雇主或相关单位，要求扣款。

（4）向法院提出申请，请求裁定欠税人破产。以上五种方法不能并用。此外，如果申请签发拘押令状，就不能再使用其他四种方法。

6.营业房产税呢？

营业房产税的强制执行基本相同。依照1988年《地方政府财政法》及其相关条例，地方政府取得治安法院做出的责任令后，可以通过动产扣押的方式执行，如债务人没有足够的动产可供扣押，可以向治安法院申请签发拘押令状，或向法院申请欠税人破产。此外，地方政府也可向法院提起民事诉讼，取得判决后按照判决的执行方法执行。但若提起民事诉讼，就不得再就该金额向治安法院申请责任令。

7.对中国房产税立法、征管和强制执行有何建议？

首先，要明确征收目的。到底是为了打压房价，还是为了支持地方性公共服务。如果是为了打压房价，那在交易环节上向买房人征收印花税是一种较好的选择，如香港为了打压房价向买房人双倍征收印花税就是一例，这是一种临时性的调节手段。如果是为了支持地方性公共服务，那就涉及家家户户，因为人人都在享受这些服务，人人都有这个义务。住豪宅的享受得多，应当多交一点，住棚屋的享受得少，应当少交一点，所以不管是所有权人还是承租人，以房屋价值课征相对比较公平。

虽然开征房屋的范围可根据实际情况设定（如别墅、第二套住房等），但这不影响房产税的性质。这一点非常重要，决定了房产税只能在保有环节上征收，不能在交易环节上征收，否则会造成不公。因为有些房产可能100年都没有交易，而有些房产可能一年交易好几次，同样享受公共服务，有人分文未交，而有人却交了好几次，这显然是不公平的。所以，在房产税的征收上，可以因为房屋的价值而设定课征的范围，但不能因为交易与否而被区别对待。

其次，怎么征？由纳税人主动申报、自动交纳的比例会有多大？至少在当前不会很大。如果有人拖欠，税务官员上门追索，这就涉及成本问题，收了1元花费9毛，那房产税就会成为鸡肋，就会沦为“自行车税”。如果在初始登记环节或交易环节征收，虽然效率高，效果好，但有失公平。所以，征管问题是房产税的一大难题。难怪有人认为，房产税征收成本高，很难推广。也许在试点阶段这个问题还不是很突出，但全面推开后，开征的房屋范围一扩大，就会碰到这个问题。

第三，对于拒不交纳者，如何强制执行？事实上，征管问题归根到底是个强制执行问题。拉丁法谚云“执行乃法律之终局及果实”。如果没有有效的强制执行方法，法律的实施效果就会大打折扣。如果纳税人知道欠了就欠了，没人奈何得了他，那就会削弱他主动纳税的动因，甚至会形成恶性循环，到最后没人肯交。所以，从某种意义上讲，强制执行是房产税的关键，这个问题解决得好，房产税的推广就会比较顺利。但从目前的情况看，我们还没有较好的办法。如果借鉴英国的做法，设立“持证私人执行员”制度，通过外包给私营执行公司由这些公司的“持证私人执行员”通过动产扣押的方式追收，虽然效率高，效果好，但如何监管，这不仅是个方法问题，还涉及理论上对强制执行权的定义，制度上对强制执行的重构，程序上对强制执行的规制，需要深入研究，顶层设计。

（作者系《英国强制执行法》作者。郑景昕编辑，工作邮箱：zhengjingxin@wxjt.com.cn）