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保障房责任移至私人部门 导致美国多流浪汉

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中国国务院新闻办公室5月25日发表《2011年美国的人权纪录》,指责美国人权纪录的一个瑕疵:每年有230万至350万人无家可归。

那天早上,我正通过电话采访凯瑟琳·胡佛(Kathryn Hoover),她是伯克利市政府住房服务处主管,主要负责为开发商提供服务。她说,正因为从1980年以来,美国政府全面地将保障房责任从公共部门转移到私人部门,美国今天的无家可归者问题才这么严重。

20世纪70年代就投身可承担性住房领域并工作至今的凯瑟琳,亲身经历了这一重大政策变迁。她几乎在HUD(美国住房和城市发展部——美国住房保障主要部门)的各种地方机构待过(如HUD费城地方局、加州住房金融局、房利美旧金山办公室等),现在是一名律师。

住房保障责任:

从公共到私人

政府成了融资工具

几十年的工作经验,使凯瑟琳观察到这样一个变化:在20世纪70年代,绝大部分可承担性住房由联邦资助,要么由HUD资助,要么由属于HUD一部分的联邦住房管理局提供的低息贷款资助。

“这种方式优点很明显,就是你可以盖很多房子,因为只有一种资金来源——联邦资助,不需要融资成本。所以我们建造了大量的可承担性住房。其中,90%是公共住房,由政府出资,公共机构建造;其他10%由政府提供房贷,资助开发商建造。”凯瑟琳说。

不过也有缺点:所开发住房质量不高。在理论上,公共资助的可承担性住房不应与私人领域竞争。公共政策表明,如果由公共支付,房子只要“安全、卫生”即可,不必建得多好。

但凯瑟琳强调,六七十年代的时候,有可能人们的居住条件低于标准,比如房子里有老鼠或蟑螂、一家人挤在一起等等。但不像今天这样,有这多么无家可归者。现在建造的住房质量比过去提高了100%,但其代价和后果是,我们现在的房子数量远远不够。可以说,现在的建造量只有原来的两到三成。今天的流浪汉问题要严重得多!

联邦将原来用于资助的钱拿在手里并表示:我们现在只进行税收补贴(tax credit,一种先融资建房,然后从政府处获得税收减免的资助方式)。看起来仍然是公共资助,但是和以前相比,资金使用已经非常不一样。

“如果以前是联邦出资,现在你再看一下是谁资助,是那些银行。”凯瑟琳说,它们是花旗银行、美国银行和富国银行。如果以前不需要融资成本,现在你即使拿到税收补贴,仍需要另外获得7—12种不同来源资金,才能凑够一个项目所需,融资成本非常昂贵。

“所以,政府其实是有意识地将公共部分转移出去,在可承担性住房市场中,不再是直接提供者,而是只作为一种融资工具参与其中。”凯瑟琳说。

纠正“不与市场竞争”产生的弊端

为什么要进行这种转变呢?凯瑟琳说,因为我们不希望人们再集聚在像救济院一样的政府住房里。这些房子一开始就按不同的标准建造,没有投入足够的建造资金,经常几百个单元集中在一起,置身于犯罪率更高的小区中。后来又没有继续提供足额资助,很多房子都已经贫民窟化了。

试图解决这一问题的部分想法是,可以将这些可承担性住房置于更好的小区中,使孩子们能够上更好的学校,人们能够找到更好的工作。让私人领域参加的部分理论前提是,私人领域会说:行!既然现在是一个房地产交易,我就得在如有房贷拖欠不还发生时,能将房子卖掉。政策的结果是,所建造住房的质量有了很大提升,可承担性住房融入了位置更好的区域。“这确实很好!但代价是,住房数量少了很多!”凯瑟琳说。

也就是说,“不与市场竞争”原则导致了政府开发住房的贫困集聚,但是联邦的解决办法是:进一步市场化,让政府退位为融资工具。

公共领域全面退出

这一政策转换始于里根政府的自由化时期,逐步发展至今。

“我清晰地记得,曾经有整整8年(1981年—1989年),整个美国没有建造新的可承担性住房。里根政府上台之后,彻底停止了公共住房建设。”凯瑟琳回忆,然后就有了“1986年税收简化法案”和“税收补贴计划”的出台。此举旨在实现从公共出资到私人出资的转变。出台税收补贴计划的目的,就是为了停止一切联邦直接资助,由私人出资来开发可承担性住房。

与此同时,联邦运营补助从资助公共住房转变为资助市场出租房。以前HUD每年会到地方检查,给房租不够的地方住房管理局提供运营补助。现在,他们把钱投入到Section 8,补贴穷人到市场上租房。他们宁愿资助私人房东支付房贷与利润,也不愿意支持住房管理局运营下去。

“还有大幅削减经费。你无法想像三四十年前HUD多有钱!但现在它已是最不重要的联邦部门之一了。你听到最近共和党总统候选人罗姆尼说吗?如果当选总统,他可能会裁掉HUD。”凯瑟琳认为,这一切其实是有意识地、故意地将提供穷人住房的责任从公共领域转移到私人领域。(注:HUD原来的预算授权仅次于国防部,里根政府将之削减了70%多。2009年,美国有460万人获得了联邦住房资助,但同时还有1430万有需要的人没有获得资助)

两难选择的解决方案

“现在,一方面,我们有这么多无家可归者;另一方面,给人们这样一种印象:我们建造的可承担性住房更好了。它们变成了公共领域的形象工程,向大家显示:我们在解决这一问题;但其实还差得很远!要想这个问题有解决办法,除非我们有更多的钱投入可承担性住房开发!”凯瑟琳说。

投入更多的钱,是弥补目前问题的解决方案之一。第二种解决方案是矫正“不与市场竞争原则”,把政府推进到与市场平分天下。但这恐怕只有一个混合经济型社会(而不是像美国这样的剩余福利型社会)才有能力做到。第三种解决方案是让社会(非营利组织等)建房——伯克利走的就是这条道路。

(作者单位:国家行政学院)

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