我国土地利用与管理中亟需深化的几个问题

【写在前面】为实行“十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”的基本国策，国务院把每年的6月25日定为“全国土地日”，今年的宣传主题确定为“节约集约用地 严守耕地红线”。

改革开放以来，我国在1986年首次颁布我国第一部专门调整土地关系的大法——《中华人民共和国土地管理法》。经过了1998年的修订和1988年、2004年、2019年三次修正，新《土地管理法》于2019年8月26日在十三届全国人大常委会第十二次会议上表决通过，并于2020年1月1日起正式施行。

新《土地管理法》破除了长期以来农村集体经营性建设用地不能与国有建设用地同权同价、同等入市的制度性障碍，同时，改革和完善了土地征收制度、农村宅基地制度，重新划分了中央和地方的土地审批权限，明确了国土空间规划的法律地位，加强了对耕地特别是永久基本农田的保护等，这一系列重大修改必将对我国土地管理制度乃至于国民经济和社会发展产生重大而深远的影响。

日前，围绕“保障发展，保护资源，严守红线”的议题，上海组织召开了新《土地管理法》宣传座谈会，共谋新法实施背景下超大城市转型发展之路。同济大学测绘与地理信息学院教授石忆邵带来《关于我国土地利用与管理中亟需深化的几个问题》的主题发言。以下为石教授的主要观点。

最新一轮《土地管理法》的修订与实施，从法律层面上初步解决了多年来困扰我国各级政府土地管理部门、土地科学研究者和社会公众关注的体制机制难题，包括土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地自愿有偿退出、基本农田保护、土地督察、土地审批权限、国土空间管制等一系列制度改革与机制创新，为我国土地资源、土地资产和土地资本的优化配置及综合管治提供了法律保障。然而，仍然留有一些尚待进一步深研细究的问题。

一、需要更加重视和保护都市中的农业用地

新修订的土地管理法将原土地管理法中的“基本农田”全部修改为“永久基本农田”，体现了珍视和保护基本农田的价值理念。但在大都市中，仅止于此仍是远远不够的。因为，对大都市中的农业用地来说，其生态功能价值远大于其生产功能价值。譬如：在《东京2040》规划中，已将农业用地明确定位为“城市公园绿地”，并通过延期纳税制度与贷款制度等手段，鼓励人们购买和继承农业用地。东京通过城市更新、屋顶菜园、闲置用地改造等手段增加农业空间，确保城市绿量持续增长；在休闲游憩层面，农业用地为东京市民提供了各种农业体验空间；在景观风貌塑造层面，农业用地将田园风光注入城市，丰富了城市空间形态；在防灾层面，将农业用井作为防灾设施，为城市防灾系统提供基本保障。我们应当借鉴东京的经验，摒弃城市化进程中农业用地完全非农化的传统思维方式，让多功能农业用地能够在城市中有一定的容身空间。

二、需要更加重视城市公共空间的建设、利用与管理

城市公共空间是提升市民生活品质的重要场所。在城市迈向高质量发展的进程中，需要更加重视和加强城市公共空间建设。一是要积极引导和打造创意广场、下沉式花园、行人通行平台、滨水空间等公共空间形态，着力建设功能多元、生活便利、具有活力的公共活动空间。二是要充分利用先进的技术，在各类城市公共空间中举办金融、科研、国际交往等活动，推进公共空间的高附加值利用。三是要重视加强滨水空间开发建设。鼓励面向水岸布局文化和休闲功能的建筑，引导水岸绿化与城市内部绿化连为一体，形成水脉、绿脉与文脉互动连贯的融合发展格局，整体提高水岸地区景观风情与绿化丰富度。支持活用水岸开放空间，布局城市商业服务设施，形成多功能复合利用、充满活力的亲水空间。

三、需要更加重视城市用地政策的溢出效应

我国的土地公有制决定了城市土地利用政策是一种公共政策。公共政策评价的一般标准是要综合考虑产出水平、社会公平、政治稳定及生态可持续性。同时，由于土地利用具有明显的外部性，因而在制定城市用地政策时，还需要关注其溢出效应，全面权衡各项用地政策对相关部门政策和计划的影响，避免政策冲突所导致的负面效应。只有将环境影响效应、社会影响效应和政策溢出效应统筹考量的决策机制，才是确保政策成功的关键。不可忽视的是，民意和民需是城市发展的起点，高品质生活是城市发展的核心目标。城市发展要始终不渝地坚持以基本民生（居住、就业、交通出行、休闲娱乐等）及维护和提升土地的生态利益为重点，真正协调好具有竞争力的经济、可持续发展的环境和高品质的生活之间的动态平衡关系。

四、需要更加重视和细化宅基地自愿有偿退出机制

此次土地管理法律的修改下放了宅基地审批权，并对宅基地退出机制提出了自愿和有偿的两个原则性规定。但如何有偿退出？尚缺乏操作实施的细则。应当承认，虽然同属农村建设用地，但需要注意的是，农民宅基地与农村集体经营性建设用地和公益性公共设施用地在财产性质与继承方式上是具有显著差异的。首先，保障村民居住权具有社会公平的属性，但在差异悬殊的广大乡村地区，不同区位、不同建筑样式或形态的宅基地可能存在明显的价格差异。然而，村民具有攀比心理，如何说服他们理解宅基地之间的价格差异或补偿差异，是需要有相当耐心的。其次，农民宅基地的价格评估工作也是相当繁重的，需要尽快开展起来，以便为其有偿退出提供技术支撑。再次，退出的宅基地由谁来管理？如何再利用？是否需要建立农村宅基地收储制度？这些问题亟需研究与探索。

五、需要树立“未来至上”的可持续发展理念

在全球气候变化的风险加剧、安全威胁、疾病流行和突发事件频发的条件下，城市的复杂性和未来的不确定性日益凸显。在此背景下，城市如何变得坚韧且具有竞争力？新加坡的经验告诉我们：需要树立“未来至上”的可持续发展理念，更多关注国家和人民的未来愿景。一是在统筹全局的国土空间规划中，加强顶层规划和设计，明确未来长达50年的土地使用规划，确保土地使用符合所有关键要求；同时，鉴于未来发展的复杂性和不可预测性，又内置一定的灵活性，允许根据社会经济发展和环境变化而定期进行调整。二是在土地利用中奉行充分利用已开发土地的原则，尽可能为未来发展预留更多灵活的建设空间。2010年，新加坡的预留用地为133平方公里，规划到2030年将增加至148平方公里，约占全国土地总量的19%。“图之于未萌，虑之于未有”。我们今天对待未来的态度与做法，将决定我们能否拥有真正的、可持续的未来。

（作者系同济大学教授、上海市土地学会副会长）