上海创新旧区改造模式 功能性国企跑出旧改“加速度”

自1992年启动365万平方米危棚简屋改造以来，上海实施大规模旧区改造已逾20年。

越到后面，“硬骨头”越多。然而，这项民生工程在今年呈现出了新速度，预计到年底可完成55万平方米、2.9万户旧区改造，超额完成全年目标任务。一些新启动基地的居民搬迁率已经达到98%以上。

“这一轮旧改提速，很大程度上得益于上海充分发挥各区和市属、区属国有企业等改造主体作用，创新采用了‘政企合作、市区联手、以区为主’的模式。”据市住房城乡建设管理委主任黄永平介绍，其中市属国有企业上海地产集团参与了全年改造量的四成以上，打通了国有企业参与旧区改造的方式和途径。

这一全新的旧改模式，究竟是怎么运作的？

　　破冰：成立城市更新平台

出生于虹口区17街坊521弄的居民彭俊杰，在逼仄空间里生活了70多年，做梦都盼望着旧改搬家。

2016年，好消息传来：17街坊要启动旧改了！第一轮“愿不愿改造”的征询，以97.81%居民同意顺利通过，可是因为旧改资金压力大，这一地块再没有进入第二轮“如何改造”的征询，陷入了停滞。

17街坊遇到的难题，非常具有典型性。来自上海市旧改办的统计显示，截至2018年底，上海中心城区还有238万平方米成片二级旧里以下房屋尚未启动改造，涉及13.4万户家庭。

这些地块居民密度大，前期房屋征收的成本高。以黄浦区最大的旧改地块乔家路地块为例，旧改涉及7300多户居民搬离，土地征收费用达到数百亿元。不少旧改地块地处风貌保护区，对后期的开发密度也有限制。启动旧改，光靠政府财政投入，难以为继；而很多开发商经过测算发现，成本收益将会出现倒挂，参与改造的意愿也在降低。

“旧区改造既是民生工程，也是民心工程。作为功能性国企，上海地产集团根据自身定位参与旧区改造，重点是要探索一条市场化运作的新路。”上海地产集团党委书记、董事长冯经明表示。

上海地产集团的全资子公司上海城市更新发展公司与黄浦区金外滩集团、杨浦区城投集团、虹口区虹房集团、静安区北方集团等区属国资企业，投资成立了四个区级城市更新公司，市、区投资比例为6:4，具体负责旧改地块的改造实施。

“这些城市更新平台，上接政府战略要求、下接市场化操作，在加快旧改、解决老百姓‘急难愁盼’的同时，致力于扮演好市场资源的嫁接者、城市功能的整合者、城市规划的融合者三重角色，将生活、生产、生态有机融合，推动城市高质量发展。”冯经明说。

　　破题：创新机制获得资金

成立城市更新平台，首先需要破题的是资金问题。

由于旧改地块土地尚未出让，城市更新平台公司无法按照常规的项目审批流程办理银行贷款等融资手续，投入旧区改造地块前期改造、资金筹措、规划设计、资源捆绑、招商引资、运行管理等工作。上海市、区两级政府和有关部门借鉴国内外先进经验，形成了赋予“旧改地块一二级联动”资格的共识，通过政策机制创新，实现旧改“加速度”。

“有关部门根据企业参与旧改的特点，建立了一套全新的前期操作流程。”上海地产集团副总裁管韬萍说，规划资源部门还出台了旧改地块土地“预供地”政策，解决了融资担保和政府隐形债务问题。

另据上海市旧改办介绍，针对旧改地块土地成本倒挂问题，上海还探索“一地一策”，通过规划调整、容积率转移、资源地块捆绑、市政道路和公建配套设施建设支持等综合政策，统筹平衡资金，探索旧区改造可持续的推进机制。

市场化的融资手段，为旧改地块的顺利启动提供了保障。“今年以来，上海城市更新发展公司已和10家银行签署旧改银企战略合作协议。”上海城市更新发展公司总经理赵德和表示，今年，地产集团参与改造的4幅地块——黄浦老城厢乔家路地块、杨浦160街坊、虹口17街坊、静安洪南山宅240街坊，均已破冰前行。这4幅地块都位于上海中心城区，是各区剩余规模最大或是“老大难”旧改地块，改造面积达到23.8万平方米，涉及居民1.23万户。

　　提升：让专业人做专业事

如何“留改拆”并举，走出一条城市更新的新路子，同样是一个全新的考题。

“下一步，上海地产集团将探索完善规划实施机制，积极引进市场化、标杆性企业参与不同类型地块的功能开发，让专业人做专业事，提升开发品质，确保功能落地。”冯经明说。

在市、区规划资源部门指导下，目前杨浦区160街坊的控制性规划调整方案已基本确定，正在开展方案公示。黄浦区乔家路、虹口区17街坊，涉及风貌街坊保护，上海地产集团正积极开展建筑信息采集与房屋甄别工作，并引入市场团队研究规划方案，在征求规划部门意见基础上，抓紧深化实施方案。其中拥有石库门建筑的虹口区17街坊，规划保留原有的建筑肌理，打造全新石库门建筑群。静安区洪南山宅地块也在进行规划方案比选。

“我们将全面整合旧改地块空间资源，优化功能业态，统筹平衡市政基础设施、地上地下空间、建筑风貌形态等，做好规划实施方案。”冯经明表示，市区、政企形成合力，建立房屋征收和后续开发建设联动机制，一些地块有望实现当年征收、当年开发。这不仅能早日改善城市面貌与功能，提升居民生活品质，也可减少资金沉淀，提高旧区改造的效率。