1987年12月1日，深圳率先敲响土地使用权出让“第一槌”，这一举措被视为“开创了用市场配置土地资源和土地使用权有偿转让的先河”。
到了2019年，深圳有望将这一开先河之举“复制”到海域。4月23日，《深圳经济特区海域保护与使用条例（草案）》（以下简称“条例（草案）”）首次提请市人大常委会会议审议，提出要完善海域使用权市场化配置机制，其中一种方式便是“招拍挂”。
放到全国范围来看，在海域开发使用过程中，一个较大的问题是对填海项目海域使用权与土地使用权转换不明确。
一位房地产业内人士告诉记者，海洋是极其稀缺的优质资源，在有些地方，地产商以较低的成本拿到海域的使用权后，填海再去搞房地产开发，“钻空子”赚了钱，却破坏了公共资源。
中国(深圳)综合开发研究院可持续发展与海洋经济研究所副所长安然告诉21世纪经济报道记者，海域使用权招拍挂的出发点是，通过市场化的方式，让海域的价值得到真正的体现，杜绝此前出现过的不规范的开发行为。
“和土地招拍挂不太一样的是，其实是为了海洋资源的保护，这是核心。”安然表示。
一条可供参照的相关政策是，2018年7月，国务院发布通知，取消围填海地方年度计划指标，除国家重大战略项目外，全面停止新增围填海项目审批，并将围填海项目审批权限全部收归国务院。
海域使用权招拍挂为何迟迟未能推动？
海域使用权招拍挂其实并非新提法。
根据2001年通过的《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称“管理法”），单位和个人可以向县级以上人民政府海洋行政主管部门申请使用海域。县级以上人民政府海洋行政主管部门依据海洋功能区划，对海域使用申请进行审核，并依照本法和省、自治区、直辖市人民政府的规定，报有批准权的人民政府批准。
该管理法也提出，海域使用权除依照申请的方式取得之外，也可以通过招标或者拍卖的方式取得。招标或者拍卖方案由海洋行政主管部门制订，报有审批权的人民政府批准后组织实施。
2012年，在广州召开的一场全国海域管理处长座谈会上，国家海洋局海域管理司司长就提出要全面推行海砂开采、养殖、旅游等用海海域使用权的招拍挂，开展经营性的围填海项目海域使用权招拍挂试点工作。
广西也已在2018年印发《海域使用权招拍挂管理办法》，提出工业、商业、渔业、旅游、娱乐和其他经营性项目用海或者同一海域有两个以上相同海域使用方式的意向用海人的，应当通过招标、拍卖、挂牌方式取得海域使用权。
尽管如此，海域使用权招拍挂并未真正推行。从深圳的实践来看，当前经营性用海仍以审批为主，鲜有通过“招拍挂”的方式出让海域使用权。
安然表示，总体而言，关于海域使用权的确权及相关制度体系都还不太完善。
但近日，中办、国办印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，对自然资源资产产权制度提出明确改革目标，到2020年，归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度基本建立。
安然表示，这为海域使用权的招拍挂提供了有力的前提保障。
自然资源保护是核心
根据此次深圳的条例（草案），在一级市场，建立了申请批准使用海域目录和海域使用权公开出让制度。目录内的项目，可以通过申请批准方式取得海域使用权；目录外的项目，有两个以上用海意向人的，应采取招拍挂方式出让海域使用权。
此外，条例（草案）明确海域使用权转让、出租、抵押、继承的程序和要求，完善海域使用权流转的二级市场。
早在2018年12月10日起，上述条例（草案）就已经开始向社会公开征求意见。当时，深圳市规划国土委（海洋局）专家介绍，制定出让方案时，市海洋主管部门应当对拟出让的海域使用权进行价值评估，确定出让底价。出让底价不得低于海域使用金、海域使用论证费、海域测量费和海域使用权价值评估费等费用的总和。
安然告诉记者，海域相对来说有比较强的公共属性，从自然资源管理的角度，如果真的有必要开发，出让所得还是应该用于海洋生态的修复以及海洋资源的保护。
上述条例（草案）也专门细化了海洋生态保护规定，对海洋生态环境损害行为强制要求进行生态修复或者缴纳生态补偿金予以补偿。
本文来源：21世纪经济报道
作者：王帆
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