"资金空转、土地实转"拉开浦东开发序幕

近30年前，上海曾在土地开发和经济增长之间动足了脑筋。

1990年开发开放初期，浦东启动大规模开发建设，以带动整个城市能级的提升，进而服务于国家战略。但是区域开发需要投入大量资金用于基础设施建设和土地开发，面对财力相对匮乏的困境，当时的改革者们开创性地推出了“资金空转、土地实转”的模式，由此拉开了浦东大规模开发开放的序幕。

如今面临建设用地硬约束的上海，正在推动进一步提升经济密度，以提高单位土地的经济承载容量。

这栋楼是外高桥保税区第一楼，当时是高南乡友好小学，“土地空转”创举在这里酝酿

缺钱的开发

1990年4月18日，中央宣布开发开放浦东的重大战略决策。为了凸显浦东开发开放的特色，中央决定在浦东设立四个功能板块——陆家嘴金融贸易区、金桥出口加工区、外高桥保税区和张江高科技园区。

彼时上海经受着结构失衡、城市老化、新旧体制摩擦、对外开放度不足以及财政负担沉重等深层次矛盾困扰，所以这四个功能板块承载着当年上海实现经济总量和质量提升的期待，也承载着中国开发开放的重任。

之后，上海市决策部署了“多心组团，滚动开发”的浦东开发开放策略，先行启动陆家嘴、金桥、外高桥三个板块，要求抓紧把三家开发公司尽快组建起来，开展“七通一平”土地开发工作，带动浦东推进产业开发、形态开发和功能开发。

前外高桥集团监事会副主席吴震，彼时正在浦东开发办综合发展处工作，组建开发公司的任务由该处负责。

注册一家公司，需要注册资金，实现各功能板块区域土地的“七通一平”等开发建设，也需要资金。但是，钱从哪里来？

“有两个办法，要么找财政，要么找银行。”吴震说。

按照规定，银行借来的资金不是自有资金，不能作为注册资金，而且也没有银行会贷款给企业用于注册公司。

转而去找财政，也不现实。当时上海的财政是“吃饭财政”，以1990年为例，上海统计年鉴显示，当年上海总的财政收入仅284.36亿元，其中地方财政收入只有170.03亿元。

至于浦东，一是财政薄弱，二是当时浦东新区尚未成立，这些区域还分属于“三区二县”，也就是杨浦、黄浦、南市区、上海县和川沙县，因此想要利用财政资金实现开发就更加困难。

没有资金的支持，刚刚吹响号角的开发开放，该如何推进？穷则思变。吴震和同事们想出了用土地折价入股的方案。

“我们没有钱，但有土地，能不能以土地折价入股？”工商方面给他们的答复是可以，但必须以货币形式表现出来。财政局也对土地折价入股方案给予了支持，表示不管用什么形式、办法，只要走得通，财政都支持。

但另一个难题是，当时上海土地已经由划拨转为批租。1988年8月8日，通过国际招标，上海虹桥经济技术开发区26号地块以2805万美元的中标价成功转让。这是我国第一次对国有土地使用权实行批租，上海也由此成为改革开放后第一个按照国际标准开展土地批租的城市。

根据当时签订的外高桥保税区国有土地使用权成片出让合同，上海市有偿出让4平方公里土地给外高桥开发公司使用，按照60元/平方米计算，需要2.4亿元资金。

也就是说，外高桥开发公司必须拿出2.4亿元购买这块土地，土地价格形成后才能够折价入股。再加上金桥所需的2.4亿元、陆家嘴所需的6.7亿元，这意味着一共需要11.5亿元，才能启动这三个功能板块的开发事宜。

事情再次陷入僵局。这时，一张毫不起眼的记账凭证让大家找到了灵感：能不能以支票背书的方式，实现“资金空转、土地实转”？

“资金空转、土地实转”与土地划拨的最大区别在于，划拨的土地不能有偿转让、出租和抵押，而空转到手的土地，却能够经过国有公司开发后，进入土地二级市场，通过以地合资、以地集股、以地抵押和以地招商等方式，使土地资本与国内外金融资本、社会资本相结合，大规模地筹集资金。

实际的操作流程看起来也并不复杂：首先由政府土地部门与开发公司签订土地出让合同；其次，由政府、银行、公司在支票上同时背书；最后是验资、进行工商注册登记。

虽然如此一来，各个环节就能走通了，但在操作过程中又碰到比较棘手的问题。吴震说，因为国家文件里没有写“空转”是否可以，所以各家银行都不敢做。后来，上海投资信托公司认为这是一个创举，浦东开发开放就是要解放思想，只要有利于浦东开发开放，他们就支持，同时还为公司提供了200万元开办费。

于是，1991年6月，来自政府的土地部门、财政部门，上海投资信托公司以及三家开发公司，一起坐在了一条板凳上，在一张支票上当众背书，成功实现了“资金空转，土地实转”。

大规模开发建设

作为浦东新区土地开发组织的主体，几大开发公司在注册完成后，根据陆家嘴、外高桥、金桥等重点功能区的区域功能性质编制规划，开始主导划分地块，将“生地”转化为“熟地”进入土地二级市场，并运用土地转让的收入进行再投入、再转让，直到区域建成。这其中，金桥开发公司还在全国开发区中率先做到了“九通一平”。

在要素市场化，融资多元化的探讨中，上海通过组建开发公司进行商业性开发，摒弃了传统体制下由政府投资开发，承担全部开发成本的旧模式，形成了政府规范土地一级市场、放开搞活土地二级市场的“资金空转，批租实转，成片开发”的开发模式，这也加快了土地资本向货币资本的转化。

而对于开发公司而言，通过对土地价值的提前预支，避免了资金的直接投入，也降低了土地开发成本。对政府而言，则可以将有限的财政资金投入到基础设施建设中，提升了土地价值，加速土地开发一级市场循环，进而加速城市化发展速度。

在这之后，浦东新区进入了大规模开发建设阶段。

数据显示，截至1999年底，浦东新区以“空转”的形式，向重点开发公司成片出让土地23幅，出让面积61.589平方公里，折算为政府的资本投入61.5亿元，使开发公司吸纳200多亿元的土地合资开发资金、120亿元的土地转让收入，吸引800多家中外合资房地产公司和总量约400亿元的房地产开发资金。

外高桥股份董事长刘宏说，“资金空转、土地实转”体现的这种敢想敢闯、永不言败、从不放弃的精神，始终都是浦东、外高桥人二次创业的宝贵精神财富。

1990年6月国务院批准设立的上海外高桥保税区，是中国大陆启动最早、规模最大、产业最全、辐射最广的保税区。在多年的发展中，外高桥保税区逐步形成了以国际贸易、现代物流、出口加工三大产业为主体，各行业同步协调发展的产业经济。

截至2017年底，园区入驻企业35831家，其中世界500强企业335家；2017年完成进出口贸易额7959.34亿元，工业产值638.93亿元，航运物流服务收入240.16亿元，保税市场商品交易额14256.02亿元。

而在2013年9月，全国第一个自贸试验区又率先在上海挂牌成立，涵盖外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和浦东机场综合保税区等4个海关特殊监管区，总面积28.78平方公里。

从保税区到自贸试验区，外高桥一直深入推进制度创新和功能拓展等各项改革举措，提升贸易能级和便利化水平，经济发展特别是进口贸易呈现增长速度快、新兴动能多、质量效益好、贡献比例大的良好态势。